VII SA/Wa 2004/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi "D." S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia zawieszającego postępowanie odwoławcze skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2013r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. , zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...].02.2013 r., znak: [...], nakazującej inwestorowi - [...] S.A., rozbiórkę samowolnie pobudowanego obiektu liniowego - sieci wodociągowej, zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...], położonych przy ul. O. w [...], gm. [...]. Na w/w postanowienie [...] WINB z dnia [...].05.2013 r. zażalenie wniosło Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez pełnomocnika J. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił w całości postanowienie [...]WINB z dnia [...] maja 2013r., znak: [...]wskazując w uzasadnieniu, że w rozpatrywanej sprawie PINB dla [...]decyzją z dnia r., znak: [...], nakazał inwestorowi - [...]S.A., rozbiórkę samowolnie pobudowanego obiektu liniowego - sieci wodociągowej, zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...], położonych przy ul. O. w [...], gm. [...].[...] WINB zaskarżonym postanowieniem wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji PINB dla [...]z dnia [...].02.2013 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu liniowego - sieci wodociągowej, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest wydanie przez GINB ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji GINB z dnia [...].05.2010 r., znak: [...]utrzymującej w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...].01.2010 r., stwierdzającą nieważność decyzji PINB dla [...]z dnia [...].10.2009 r. w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z przepisami realizacji przyłącza wodociągowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji GINB z dnia [...].05.2010 r., znak: [...], nie ma bezpośredniego związku z prowadzonym postępowaniem odwoławczym. Wydanie przez GINB ostatecznej decyzji nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego uzależnione jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej polegającej na zakończeniu postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu liniowego - sieci wodociągowej. Wskazał również, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podkreślił również, że przedstawiona przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy organ rozstrzygający określoną sprawę administracyjną nie może orzec co do istoty bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przesądzającego o dalszych czynnościach w sprawie. Przesłanka ta występuje m.in., gdy organ zwraca się o rozstrzygnięcie pewnej kwestii prawnej do innego organu, w którego właściwości pozostaje określony problem prawny mający wpływ na rozstrzygnięcie o całości sprawy administracyjnej. Należy wskazać, że musi istnieć zależność pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego. Konkludując, zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i zawieszenie postępowania administracyjnego możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a wynikiem innego postępowania i zajęciem stanowiska przez inny organ administracji publicznej lub sąd. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił również, że zgodnie z art. 144 Kpa, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 Kpa pt. "zażalenia", do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Powyższe oznacza, że w przypadku zażaleń odpowiednie zastosowanie ma art. 138 Kpa. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Tak więc w sytuacji, gdy po rozpoznaniu kwestii będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji ustali, że nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w danej kwestii postanowienia, uchyli zaskarżone postanowienie. Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, że ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, stanowiący: "umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części", musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie można go stosować np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie), wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W skardze skierowanej do sądu postanowieniu [...]S.A. zarzuciła naruszenie przepisów prawa art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. i art. 144 k.p.a. oraz art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy zachodzi tzw. zagadnienie wstępne w postępowaniu odwoławczym zawisłym przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowanego w sprawie o numerze: [...], a zawieszenie postępowania zapobiega wydaniu przez ten organ decyzji dotkniętej nieważnością. Spółka podniosła, że postanowienie o zawieszeniu postępowania zapobiegało powstaniu niedopuszczalnej ze względu na pewność obrotu prawnego sytuacji, gdy równocześnie będą występowały dwie decyzje PINB w tej samej sprawie o odmiennej treści - jedna nakazująca rozbiórkę i druga - umarzająca postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie można było uwzględnić. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego ma charakter wyjątkowy i może być stosowana tylko wówczas, gdy zaistnieje jedna z enumeratywnie wymienionych w art. 97 § 1 k.p.a. przesłanek, a nadto tylko na czas niezbędny do usunięcia przeszkody procesowej i zakończenia postępowania przez wydanie rozstrzygnięcia. Zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na konstrukcję zagadnienia .wstępnego składają się cztery istotne elementy: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Wskazana przez organ I instancji przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy organ rozstrzygający określoną sprawę administracyjną nie może orzec co do istoty bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przesądzającego o dalszych czynnościach w sprawie. Przesłanka ta występuje m.in., gdy organ zwraca się o rozstrzygnięcie pewnej kwestii prawnej do innego organu, w którego właściwości pozostaje określony problem prawny mający wpływ na rozstrzygnięcie o całości sprawy administracyjnej. Należy wskazać, że musi istnieć zależność pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego. Słuszenie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i zawieszenie postępowania administracyjnego możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a wynikiem innego postępowania i zajęciem stanowiska przez inny organ administracji publicznej lub sąd. W judykaturze przyjmuje się, iż musi być to bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania orzeczenia od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., sygn. akt II SA 1678/92, ONSA 1994, Nr 2, poz. 55). Takiej zależności nie ma pomiędzy postępowanie prowadzonym przez GINB w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji GINB z dnia [...].05. 2010r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...].01.2010 r., stwierdzającą nieważność decyzji PINB dla [...]z dnia [...].10.2009 r. w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z przepisami realizacji przyłącza wodociągowego a postępowaniem w przedmiocie nakazu rozbiórki sieci wodociągowej, zlokalizowanej na działkach o numerach ewid. [...], przy ul. O. w [...], gm. [...] prowadzonym przez organ odwoławczy [...] WINB. Samo wszczęcie postępowania administracyjnego , mającego na celu ocenę zgodności z prawem ostatecznego orzeczenia, które rozstrzygnęło zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w tym postępowaniu. Dopóki ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 i art. 16 § 1 k.p.a., ale naruszałoby też nakaz wynikający z art. 12 § 1 k.p.a., dotyczący szybkości postępowania organu administracji publicznej. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.