VII SA/Wa 2004/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. O. od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2022 r., Nr [...] w przedmiocie legalizacji budynku mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. O. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 sierpnia 2022 r., Nr 930/22, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania P. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2022 r., Nr [...], orzekającej o legalizacji budynku mieszkalnego (kat. I), zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości Z., obręb [...], gmina Ł., stanowiącej własność Pana M. O. - uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 16 grudnia 2021 r. do PINB w P. wpłynął wniosek M. O. o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] obręb ewidencyjny [...] gmina Ł. Organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu uproszczonego postępowania legalizacyjnego i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] wezwał wnioskodawcę do przedłożenia - w terminie do dnia 31 marca 2022 r. - dokumentów określonych art. 49g ust. 2 p.b. tj. 1. przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej obiektu budowlanego; 3. ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującej, czy stan techniczny obiektu budowlanego: a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Wymagana dokumentacja wpłynęła do PINB w P. w dniu 31 marca 2022 r. Organ, po dokonaniu analizy przedłożonych dokumentów decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., Nr [...], orzekł o legalizacji budynku mieszkalnego (kat. I), zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości Z., obręb [...], gmina Ł. Odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia złożył P. O. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr 930/22 uchylił rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie MWINB, organ powiatowy dokonał błędnej oceny stanu faktycznego przedmiotowej sprawy w konsekwencji przyjmując niewłaściwy tryb postępowania. Organ II instancji wskazał, że PINB w P. na podstawie oświadczeń inwestora oraz świadków przyjął, iż od daty wybudowania obiektu upłynęło 20 lat i w wyniku powyższego wdrożył uproszczony trybu postępowania legalizacyjnego – zgodnie z art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego. MWINB podkreślił, opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, że ustalona przez organ I instancji data budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego budzi uzasadnione wątpliwości. Organ wskazał na fakt, że kształt przedmiotowego obiektu uwidoczniony na znajdującej się w aktach sprawy inwentaryzacji powykonawczej z dnia 12 marca 2022 r., autorstwa geodety uprawnionego inż. W. R. różni się od tego na szkicu zwymiarowania granic z dnia 6 czerwca 2013 r., czy na mapie sytuacyjnej z projektem podziału do celów sądowych działek ew. [...] oraz [...] z dnia 1 września 2009 r. Ponadto P. O. w pismach składanych do organu powiatowego również twierdzi, iż sporny obiekt powstał później niż przed 20 laty wskazując, iż obiekt w obecnym kształcie powstał w latach 2019-2020. Zdaniem organu II instancji, jeżeli przedmiotowy budynek mieszkalny w obecnym kształcie powstał później niż w 2002 r. to nie może w odniesieniu do niego mieć zastosowania uproszczony tryb postępowania legalizacyjnego przewidziany w art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego. MWINB zauważył, że dowód z oświadczeń osób fizycznych na podstawie których ustalono datę budowy obiektu na 1998 r. ma mniejszą moc dowodową niż dowód w postaci dokumentu. Dokument bowiem nie podlega subiektywnym ograniczeniom, takim jak pamięć ludzka oraz interes faktyczny w takim a nie innym przedstawianiu faktów. Sprzeciw od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. O., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wskazał, że nie prowadził żadnych prac w budynku oprócz zwykłych robót remontowych polegających na malowaniu ścian itp. po roku 1998. Ponadto, zdaniem skarżącego to P. O. dokonywał różnych prac przy swojej części, ocieplał ściany, także od strony podzielonej w 2009 roku działki skarżącego. Stąd, jak wskazuje Skarżący, różnice w pomiarach. Skarżący wskazał również na fakt, że w pomiarach Geodety dokonującego podziału działek jak również w pomiarach Geodety inwentaryzującego współrzędne narożników budynku Skarżącego w obu wypadkach są te same. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935). Mocą tego aktu, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc -jak w przypadku skarg- w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 k.p.a. Przyczyną wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy była- jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji- konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia daty budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości Z., która w konsekwencji będzie determinowała tryb postępowania organów nadzoru budowlanego w zakresie ewentualnej legalizacji samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. Okoliczność ta ma w sprawie kapitalne znaczenie bowiem wskazać należy, że art. 49f ustawy Prawo budowlane, dodany przez art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r., poz. 471), która weszła w życie 19 września 2020 r., wprowadza szczególną regulację określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W myśl tego przepisu w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia – jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne (art. 49f ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Tak więc w pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego winny ustalić, czy zakończenie budowy samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego nastąpiło przed 2002r. Organ odwoławczy powziął wątpliwości czy ustalenia organu I instancji są w tej kwestii prawidłowe, co ostatecznie legło u podstaw wydania decyzji kasacyjnej. W tym miejscu należy podkreślić, że uzupełnienie materiału dowodowego i ocena inwentaryzacji powykonawczej z dnia 12 marca 2022r. autorstwa inż. W. R. czy też ekspertyzy technicznej autorstwa inż. B. W. celem jednoznacznego ustalenia czy przedmiotowy budynek mieszkalny w obecnym kształcie powstał przed czy tez po 2002r. przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (np. analizy urbanistycznej) – por. np. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17 oraz II OSK 3012/17; wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2017 r., II SA/Po 893/17; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r., II SA/Rz 1277/17; wyrok WSA w Szczecinie z 1 marca 2018 r., II SA/Sz 1439/17; wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 884/18; wyrok WSA w Poznaniu z 24 kwietnia 2018 r., II SA/Po 209/18 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Należy ponownie podkreślić, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Same wątpliwości, które podnosi organ odwoławczy mogą zostać usunięte poprzez uzupełnienie postępowania, ale nie uzasadniały jeszcze zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zauważa dodatkowo, że organ odwoławczy może (wyjątkowo) wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, nadto: gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Tymczasem, w ocenie Sądu, wszystkie wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji braki oraz wątpliwości organu odwoławczego można usunąć korzystając z instrumentu jakim jest art. 136 k.p.a., w stopniu umożliwiającym wydanie decyzji merytorycznej. Przy czym podkreślenia wymaga, że konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Ponownego podkreślenia wymaga także stwierdzenie, że organ odwoławczy ma merytoryczne obowiązek rozpoznania sprawy w pełnym zakresie. Niezależnie od powyższego, stwierdzić też trzeba, że o konieczności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., nie może stanowić ewentualna odmienna (niż zaprezentowana przez organ I instancji) ocena merytoryczna złożonego wniosku o pozwolenie na budowę. Z tych też powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać. Sąd podziela jednocześnie stanowisko prezentowane zgodnie w orzecznictwie, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Z taką właśnie sytuacja mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać, jako wydania z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i na podstawie art. 151a § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz.329), orzekł, jak w sentencji.