VII SA/Wa 2006/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 czerwca 2023 r. nr 726/23 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia 14 czerwca 2023 r. Nr 726/23, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682, dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania H. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. (dalej: "organ I instancji", "PINB a N.") z dnia [...] lutego 2023 r., Nr [...], odstępującej od nałożenia na właściciela - Gminę C. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdyż jak stwierdzono na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wykonane roboty budowlane polegające na remoncie fragmentu drogi na terenie działki nr ewid. [...] w m. A., gm. C. są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi oraz spełniają wymagania podstawowe, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. "Prawo budowlane" – uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie wszczęte na wniosek H. M. w sprawie legalności utwardzenia fragmentu drogi gminnej na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości A. gm. C. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że PINB w N. pismem z dnia 8 października 2020 r. poinformował o wszczęciu, na wniosek H. M., postępowania administracyjnego w sprawie legalności utwardzenia fragmentu drogi gminnej na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości A. gm. C. Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., Nr [...], organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie legalności utwardzenia fragmentu drogi gminnej na działce o nr ew. [...] w m. A., gm. C. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r. organ powiatowy podjął postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego utwardzenia. Po analizie akt sprawy zgromadzonych w toku postępowania, PINB w N. decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. Nr [...], odstąpił od nałożenia na właściciela - Gminę C. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdyż jak stwierdzono na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wykonane roboty budowlane polegające na remoncie fragmentu drogi na terenie działki nr ewid. [...] w m. A., gm. C. są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi oraz spełniają wymagania podstawowe, o których mowa w art. 5 ust. 1 p.b. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła pani H. M. W wyniku jego rozpatrzenia MWINB decyzją z 14 czerwca 2023 r., Nr 726/23 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie wszczęte na wniosek H. M. w sprawie legalności utwardzenia fragmentu drogi gminnej na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości A. gm. C. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że H. M., na żądanie której wszczęto postępowanie w przedmiotowej sprawie nie posiada przymiotu strony. MWINB wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego przez PINB w N. w sprawie, a także z znajdujących się na stronie Systemu Informacji Przestrzennej Urzędu Gminy C. zdjęć lotniczych wynika, że H. M. jest właścicielką działek o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości A. gm. C. W tym miejscu wskazać należy, iż wprawdzie badana działka o nr ew. [...] graniczy z w/w nieruchomościami skarżącej, niemniej usytuowany na niej przedmiot postępowania znajduje się w znacznej odległości od w/w działek (ok. 28-30 m). Ponadto z pisma Wójta Gminy C. z dnia [...] października 2020 r. oraz w/w dokumentacji zdjęciowej nie wynika, by na działce nr ew. [...] istniała droga. W takiej sytuacji, w ocenie MWINB, H. M. nie posiada interesu prawnego w sprawie utwardzenia fragmentu drogi na terenie działki nr ewid. [...] w m. A., gm. C. Usytuowanie w/w utwardzenia oraz jego funkcja (element drogi dojazdowej do posesji prywatnej) nie powodują w ocenie tut. organu uciążliwości, które uzasadniałyby przyznanie H. M. przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Właściwe ustalenie stron postępowania - a tym samym inicjatywa wszczęcia postępowania (na wniosek lub z urzędu) - jest bezwzględną przesłanką prawidłowości postępowania administracyjnego i wydanego w jego wyniku orzeczenia, obwarowaną sankcją nieważności (art.156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w myśl przepisu art. 61 § 4 k.p.a. obowiązany jest z urzędu ustalić, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes prawny (lub obowiązek). MWINB wyjaśnił, że PINB w N. powinien w toku postępowania wszczętego z urzędu, z prawidłowo ustalonymi stronami ocenić legalność i zgodność przedmiotowego utwardzenia. Z uwagi na umorzenie przez tut. organ postępowania z przyczyn formalnych, MIWNB odstąpił od zajmowania merytorycznego stanowiska w sprawie zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia 27 marca 2023 r., jak również uznał za bezcelowe wyznaczenie skarżącej dodatkowego terminu na uzupełninie odwołania. Skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. M., zarzucając nieprawidłowe ustalenie przez organ stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022r., poz. 2492), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr 726/23 z dnia 14 czerwca 2023r., uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji i umarzająca postępowanie wszczęte na wniosek H M w sprawie legalności utwardzenia fragmentu drogi gminnej na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości A gm. C. Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego przez organ odowławczy stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Z pewnością postępowanie wszczęte na wniosek w sytuacji gdy ustawodawca zawęził możliwość jego prowadzenia wyłącznie z urzędu, wypełnia znamiona przywołanej wyżej normy. W tym miejscu zauważyć należy, że wszelkie argumenty zarówno organu jak i skarżącej dotyczące jej statutu strony w postępowaniu dotyczącym legalności utwardzenia fragmentu drogi gminnej na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości A gm. C pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Innymi słowy wadliwie wszczęte postepowanie w tej sprawie przez organ nadzoru budowlanego winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe , co znalazło wyraz w decyzji organu odwoławczego choć uzasadnienie zaskarżonego aktu nie wskazuje prawidłowej argumentacji. Podkreślenia wymaga, że wprowadzenie do Prawa budowlanego nowej normy zawartej w art. 53a powoduje, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ("Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy") prowadzone przez organy nadzoru budowlanego mogą być wszczynane i prowadzone wyłącznie z urzędu. Sąd rozpatrujący skargę doszedł do przekonania, że prawidłowym jest stanowisko wskazujące na możliwość prowadzenia postępowania w oparciu o art. 53a Prawa budowlanego (podobnie zresztą jak analogiczny art. 72a Prawa budowlanego) wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek strony. W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 53a dodany został do Prawa budowlanego przez art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) zmieniającej tę ustawę z dniem 19 września 2020 r. Dodanie tego przepisu przesądza w sensie literalnym, że postępowania naprawcze i legalizacyjne dotyczące naruszeń ustawy w trakcie procesu inwestycyjnego (np. samowoli budowlanej) wszczynane są co do zasady z urzędu, a nie na wniosek (wyjątek jest wprost wskazany przez ustawodawcę w odniesieniu do uproszczonego postępowania legalizacyjnego, z którego żądaniem wszczęcia może wystąpić właściciel lub zarządca obiektu budowlanego wybudowanego z naruszeniem ustawy). Stąd też literalne brzmienie art. 53a Prawa budowlanego nie pozostawia w tym zakresie zasadniczych wątpliwości. Taka intencja legła również u podstaw wprowadzenia przepisu do ustawy. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że "przedmiotowa zmiana polega na dodaniu przepisu wskazującego, które postepowania przewidziane przepisami ustawy – Prawo budowlane są wszczynane z urzędu. Doprecyzowanie tej kwestii było konieczne ze względu na brak jednolitego orzecznictwa w tym zakresie oraz różne praktyki organów nadzoru budowlanego w przypadku wymienionych w przepisie postępowań". Ponadto projektodawca zauważył, że "wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie. Z uzasadnienia nowelizacji z dnia 13 lutego 2020 r. wynika, że jej celem było uproszczenie i przyspieszenie procesu inwestycyjno-budowlanego oraz zapewnienie większej stabilności podejmowanych rozstrzygnięć, natomiast wprowadzenie art. 53a i 72a miało w intencji ustawodawcy przesądzić o tym, że postępowania prowadzone przez organy nadzoru budowlanego są wszczynane z urzędu, gdyż taka konieczność wynikała z pojawiających się wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie. Projektodawca w uzasadnieniu wskazał, że: "Rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy – Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek. W związku z prowadzeniem postępowań administracyjnych na wniosek pojawiają się liczne problemy, np. w zakresie ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania.(...)" (vide uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121). Z treści uzasadnienia projektowanej, a następnie wprowadzonej w życie zmiany wynika wprost, że intencją ustawodawcy było jednoznaczne rozstrzygnięcie wątpliwości co do inicjatywy wszczęcia postępowania legalizacyjnego i naprawczego poprzez wskazanie, że jest ono prowadzone z urzędu. Nie można również twierdzić, że stanowi to wyłącznie doprecyzowanie przepisów, bez jakiejkolwiek doniosłości prawnej, skoro już na etapie legislacyjnym projektodawcy dostrzegali problemy związane z koniecznością ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania, a które to problemy miały zostać wyeliminowane właśnie w drodze analizowanej nowelizacji. Nie można się również zgodzić z twierdzeniem (jak wskazano to w części orzecznictwa sądowoadministracyjnego, vide wyroki: WSA w Warszawie z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1220/21, WSA w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 317/21 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że skoro art. 53a ust. 1 oraz art. 72a Prawa budowlanego nie stanowią, że postępowania prowadzi się "wyłącznie z urzędu", to nie można obywatela pozbawiać prawa dochodzenia jego praw do złożenia wniosku o jego wszczęcie. Zgodnie z powszechnie przyjętą techniką legislacyjną ustawodawca powinien co do zasady unikać wyrażeń podkreślających jedynie już wyrażoną myśl, a zatem stanowiących swoiste powtórzenia i służących podkreśleniu (wyeksponowaniu) myśli już wcześniej wyrażonej. Z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 poz. 283 ze zm.) wynika wprost, że przepisy ustawy redaguje się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych tą ustawą (§ 5), tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (§ 6), a także nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm (§ 11). W rezultacie trudno było oczekiwać od prawodawcy, że do jednoznacznego stwierdzenia w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu" konieczne było dodanie określenia typu: "wyłącznie", "jedynie", "tylko", które nie mają już charakteru informacyjno-legislacyjnego, lecz stanowią element wartościujący i akcentujący już wyrażoną myśl. W świetle powyższego należy uznać, że zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia omawianego przepisu wskazują, że postępowania prowadzone w oparciu o przepisy zawarte w rozdziale 5a Prawa budowlanego prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu. Należy podzielić stanowisko zaprezentowane przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 442/21, że ewentualny wniosek o uruchomienie postępowania przez organ nadzoru budowlanego należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować. W tym znaczeniu wniosek nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 k.p.a. Rozważenia wymaga, czy w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest w ogóle zobowiązany do wydawania postanowień o odmowie wszczęcia postępowania, czy też jedynie informowania o braku podstaw do prowadzenia postępowania organ w piśmie o charakterze informacyjnym. Skoro bowiem art. 61a § 1 k.p.a. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której postępowanie wszczynane jest na wniosek strony, to brak jest podstaw do wydawania na jego podstawie postanowienia o odmowie wszczęcia. Niezależnie od powyższego zgodzić się należy z poglądem, że skoro przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania (wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 442/21, w Białymstoku: z 27 lutego 2020 r., sygn. II SA/Bk 90/20, z 18 września 2019 r., sygn. II SA/Bk 559/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analogiczny pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym skarg na bezczynność organów nadzoru budowlanego w sprawach, które prowadzone są przez te organy z urzędu. W takich sprawach wniosek zawierający żądanie przeprowadzenia czynności jest traktowany jako pismo o charakterze interwencyjnym (skargowym), który nie wywołuje po stronie podmiotu wnioskującego uprawnienia do domagania się wydania rozstrzygnięcia administracyjnego (zob. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 14 września 2021 r. II SAB/Kr 74/21 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przede wszystkim mieć na uwadze zmianę stanu prawnego, która nie ma znaczenia wyłącznie doprecyzowującego, lecz wywołuje doniosłe skutki procesowe dla prowadzonych postępowań administracyjnych. Taka była zresztą intencja ustawodawcy. W tej sytuacji dorobek orzeczniczy dotyczący inicjowania postępowań w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego nie zostaje oczywiście zniweczony, jednakże odwoływanie się do prezentowanych w nim poglądów musi ulec modyfikacji, adekwatnej do zakresu dokonanej zmiany ustawowej. Przyjęcie stanowiska, że art. 53a i art. 72a Prawa budowlanego jedynie precyzują, że organy nadzoru budowlanego prowadzą co do zasady postępowanie z urzędu, jednakże nie pozbawia to organów możliwości prowadzenia takich postępowań również na wniosek strony prowadzi wprost do zanegowania powyższej zmiany prawa i uznania, że obecny stan prawny w istocie nie uległ żadnej zmianie, pomimo wprowadzenia art. 53a i art. 72a Prawa budowlanego i jasno wyrażonej intencji ustawodawcy. Podsumowując art. 53a Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z prawem wykonanej inwestycji wszczynane są z urzędu, to znaczy że PINB nie może prowadzić takiego postępowania na wniosek, będąc związany żądaniem wnioskującego podmiotu. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest zgodna z prawem, choć jej uzasadnienie błędnie, nie kładzie odpowiedniego akcentu na normę art. 53a Prawa budowlanego. Podkreślenia ponownie wymaga, że stwierdzenie nieprawidłowości budowlanej powoduje konieczność wszczęcia właściwego postępowania jurysdykcyjnego, w którym organ nadzoru określa krąg stron (kierując się ich interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.) zawiadamiając je o tym w trybie art. 61 § 4 k.p.a. Oczywiście we wspomnianym kręgu powinien się znaleźć również podmiot, który złożył stosowne zawiadomienie o nieprawidłowościach w stosowaniu Prawa budowlanego, o ile ma indywidualny interes prawny w takim postępowaniu. Korzysta ona ze wszelkich praw przysługujących stronie, w tym również z możliwości zaskarżenia wydanych rozstrzygnięć administracyjnych. Niewłaściwe wykluczenie takiego podmiotu jako strony postępowania otwiera przed nią szereg możliwości procesowych, włącznie ze złożeniem wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy podzielić stanowisko zaprezentowane przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 442/21, że ewentualny wniosek o uruchomienie postępowania przez organ nadzoru budowlanego należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować. W tym znaczeniu wniosek nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 k.p.a. Zauważyć bowiem trzeba, iż przesłanki przyznania jednostce statusu strony wyznacza art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną w sprawie jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślenia wymaga, iż art. 28 k.p.a. nie zawiera normy prawnej samoistnej, co oznacza, iż każdorazowa znajdzie zastosowanie łącznie z normą materialnego prawa administracyjnego, która jest podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której jednostka żąda udzielenia jej ochrony prawnej przez jej rozstrzygnięcie na drodze prawa, a następnie na drodze prawa poddania weryfikacji. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.