VII SA/Wa 2007/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2008 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej miejsc parkingowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. w P. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] czerwca 2004r. Nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 207 z 2003r. poz. 2016 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: kpa) po rozpatrzeniu wniosku inwestora zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. Sp. z o.o. w P. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego o branży spożywczej z miejscami parkingowymi przy ul. [...] w P. na terenie działek nr [...], [...], [...], ark. 5, obręb P.. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że projekt jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...].06.2003r. Teren objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę nie obejmuje co prawda działki nr [...] ujętej w decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednak na wniosek inwestora organ uznał za zasadne odstąpienie w tym przypadku od generalnej zasady tożsamości przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy z terenem objętym decyzją o pozwoleniu na budowę, ze względu na ograniczenie zakresu rzeczowego inwestycji. Organ wskazał, że mimo wyłączenia działki nr [...] z projektu budowlanego możliwe jest zachowanie wszystkich ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zwłaszcza w zakresie maksymalnej dopuszczalnej powierzchni zabudowy, ilości miejsc postojowych dla samochodów, linii zabudowy oraz wymaganych odległości budynku od granicy nieruchomości. Organ wskazał też, że projekt obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji oraz związany z tym projekt przebudowy układu drogowego w ul. [...] i budowy sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniu [...] uzyskał pozytywną opinię Zarządu Dróg Miejskich. Miejsca parkingowe w ilości wymaganej dla wnioskowanej inwestycji zostaną zapewnione na przedmiotowych działkach. Część miejsc parkingowych zaprojektowano poza docelowymi liniami rozgraniczającymi ulicy [...] za zgodą ZDM na okres 10 lat (uzgodnienie z dnia 14.11.2003r.). Decyzją z dnia [...] lutego 2007r. Wojewoda [...] na podstawie art. 104, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 kpa po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] czerwca 2004 r. o pozwoleniu na budowę stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do Wojewody [...] o zbadanie legalności wskazanej decyzji, bowiem w jego ocenie Prezydent Miasta P. wydał decyzję niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] poprzez naruszenie punktu 6 i 7 części I tej decyzji odnośnie lokalizowania miejsc parkingowych poza częścią działek przeznaczonych w planie zagospodarowania pod węzeł drogowy. Wojewoda [...] podniósł, że integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania jest mapa terenu, na której nakreślono m.in. linie rozgraniczające ulicy [...] i granicę terenu rezerwowanego pod węzeł drogowy. Organ powołał treść pkt 6 i 7 części I decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w których ustalono, że projektowany obiekt oraz miejsca parkingowe inwestor powinien zlokalizować poza częścią działek przeznaczoną w planie zagospodarowania pod ul. [...] oraz w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] pod węzeł drogowy; parkowanie pojazdów dopuszczalne jest wyłącznie w obrębie wnioskowanej nieruchomości, poza terenami rezerwowanymi pod komunikację (ulicę [...] i węzeł drogowy). Zdaniem organu analiza decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jednoznacznie wskazuje na fakt, że mapa terenu, na której nakreślono m.in. linie rozgraniczające ulicy [...] i granicę terenu rezerwowanego pod węzeł drogowy jest niezgodna z art. 64 w związku z art. 54 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.,), bowiem w załączniku do decyzji nie określono linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali, o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Decyzja ta nie pozwala na zwymiarowanie inwestycji, jak i linii rozgraniczającej ulicę [...] i granicę terenu rezerwowanego pod węzeł drogowy na terenie objętym wnioskiem. Tym samym organ administracji architektoniczno - budowlanej nie był w stanie dokonać sprawdzenia zgodności przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego (w tym projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na mapie zasadniczej w skali 1:500) z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i stwierdzić w oparciu o art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego ewentualne naruszenia w projekcie budowlanym na tle zapisów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które mogłyby zostać skonkretyzowane w postanowieniu nakładającym obowiązek usunięcia nieprawidłowości. Wojewoda [...] stwierdził, że organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie dokonał sprawdzenia projektu budowlanego w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co miało ten skutek, iż wadę badanej decyzji należy ocenić jako kwalifikowaną. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania G. Sp. z o.o. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2007r. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...].06.2004r. w części dotyczącej miejsc parkingowych zlokalizowanych na terenach wyłączonych spod zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu organ wskazał, że jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, będącego załącznikiem do badanej decyzji o pozwoleniu na budowę, część miejsc parkingowych została zaprojektowana na terenach przeznaczonych w planie zagospodarowania pod budowę ul. [...] i węzła drogowego, co jest niezgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe stanowi o rażącym naruszeniu art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co obliguje organ do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w części obarczonej wadą kwalifikowaną w myśl przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W pozostałej części decyzji organ odwoławczy nie stwierdził wystąpienia przesłanki obligującej do stwierdzenia nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła G. Sp. z o.o. w P.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania - art. 10 i 77 kpa poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 przez zakończenie sprawy decyzją ostateczną z pominięciem jednej ze stron postępowania. Skarżąca podniosła, że w trakcie postępowania krąg podmiotów będących stronami poszerzył się. Na mocy aktu notarialnego z dnia 21 grudnia 2004 r. teren objęty inwestycją kupiła spółka L. Sp. z o.o., wskutek czego stała się stroną postępowania. Zmiana właściciela została ujawniona w księdze wieczystej prowadzonej dla działek objętych inwestycją w dniu 13 czerwca 2005 r. W związku z powyższym status strony - w myśl art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece - L. sp. z o.o. nabył z dniem złożenia wniosku o wpis spółki jako właściciela przedmiotowych działek, tj. w dniu 23 grudnia 2004 r., zatem od tego dnia powinien być objęty zakresem działań organów administracyjnych, przed którymi toczyło się postępowanie. Skarżąca wskazała, że zasada czynnego udziału strony wyrażona w art. 10 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek badania, czy postępowanie toczy się z udziałem wszystkich stron. Przedmiotem decyzji wydanych w postępowaniu jest konkretna nieruchomość, zatem organ realizując wskazaną zasadę powinien sprawdzić, kto jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Organ nie może zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej (art. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). L. sp. z o.o. powinien być uwzględniony jako strona już na etapie weryfikowania decyzji o pozwoleniu na budowę przez Wojewodę [...], a następnie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tymczasem decyzje tych organów nie zostały doręczone L. sp. z o.o., wobec czego był on pozbawiony wiedzy o toczącym się postępowaniu i ewentualnych działaniach podejmowanych przez innych uczestników postępowania. Naruszenie art. 10 kpa pozostaje w związku z art. 77 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie skarżącej naruszenie to uzasadnia uchylenie decyzji przez sąd administracyjny. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z treści skargi G. Sp. z o.o. w P. oraz dołączonego do niej odpisu z księgi wieczystej Nr [...] wynika jednoznacznie, że z dniem 21 grudnia 2004r. teren objęty inwestycją, a więc działki nr ew. [...], [...] oraz [...], nabyła L. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w J.. Zmiana właściciela działek została ujawniona w księdze wieczystej w dniu 13 czerwca 2005r. Spółka ta, mimo że z uwagi na wskazaną okoliczność przysługiwał jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2004r. udzielającej G. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę, nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu - nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania, nie otrzymała decyzji organu pierwszej instancji oraz decyzji organu odwoławczego, nie została zawiadomiona o wniesieniu odwołania. Zauważyć przy tym trzeba, że spółka ta jako właściciel działek objętych inwestycją miała przymiot strony już w chwili wszczęcia postępowania przed organem I instancji (zawiadomienie o wszczęciu postępowania datowane jest na dzień 24 października 2006r.). W przedmiotowej sprawie zarówno w postępowaniu przed organem I instancji - Wojewodą [...], jak i przed organem odwoławczym pominięta została zatem strona postępowania - L. Polska Sp. z o.o.. Żaden z tych organów nie poczynił jakichkolwiek ustaleń dotyczących aktualnego kręgu stron postępowania, uznając za strony podmioty biorące udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. udzielającą pozwolenia na budowę, weryfikowaną w trybie nieważnościowym. Działanie takie oznacza naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 kpa i wyczerpuje tym samym przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wskazana zasada nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, obliguje ona organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje wszystkie etapy postępowania administracyjnego: fazę wszczęcia postępowania, etap postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. Jednym z podstawowych obowiązków organu związanych z omawianą zasadą jest obowiązek zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa), co wiąże się z koniecznością ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony oraz badania, czy w trakcie postępowania nie nastąpiły zmiany w tym kręgu. Zachowanie tych wymagań, jak również wymogów dotyczących innych etapów postępowania nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu mające miejsce w niniejszej sprawie skutkuje naruszeniem prawa stanowiącym podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to zaś uchybienie przepisom procedury z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi. Użyty w treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy zwrot "uchyla" jest kategoryczny i oznacza, że w razie stwierdzenia określonej w nim przesłanki sąd administracyjny ma obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji. Podkreślić przy tym trzeba, że naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Wniosek taki wypływa z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy, jest też akceptowany w doktrynie oraz w orzecznictwie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, LEX nr 39458; wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 1997 r., III SA 1795/95, LEX nr 29916; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005). Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNP 2003, nr 24, poz. 582, Lex nr 78674; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005). Ujawnione naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.