VII SA/Wa 2007/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie: Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 sierpnia 2022 r. znak DLI-III.7622.7.2022.AW.3 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Wojewoda Lubuski decyzją z dnia 3 marca 2022 r., nr 5/2022 ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego na terenie zamkniętym dla inwestycji pn.: "Budowa stanowiska do odstawiania uszkodzonych wagonów z ładunkami niebezpiecznymi na stacji K" realizowanego w ramach zadania pn.: "Wykonanie projektów stanowisk do odstawiania uszkodzonych wagonów z ładunkami niebezpiecznymi na stacji: K, R, C, T, G, Z, Z, K wraz z uzyskaniem pozwolenia na budowę oraz pełnienie nadzoru autorskiego" na działce nr [...], obręb [...], Osiedle [...],, gmina K. Po zapoznaniu się z odwołaniem Burmistrza Miasta K, reprezentującego Miasto K, od powyższej decyzji, Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia 8 sierpnia 2022 r., znak DLI-III.7622.7.2022.AW.3, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy przytoczył art. 127 § 1 k.p.a. i wskazał, że przed rozpoznaniem odwołania niezbędne było zbadanie legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego środek zaskarżenia. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") nie zawierają definicji strony postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z treści art. 53 powyższej ustawy organ wywiódł, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przysługuje inwestorowi oraz właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Powołując się natomiast na orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że stronami postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, a także w szczególnych sytuacjach, właściciele lub użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Minister podkreślił, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalany jest na podstawie art. 28 k.p.a. Interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego środek zaskarżenia. Interes prawny musi być w szczególności realny i aktualny. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie prawa materialnego. Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej. Interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy woli prowadzenia określonego postępowania. Jak zaznaczył organ odwoławczy, to na wnoszącym podanie ciąży obowiązek udowodnienia swojego interesu prawnego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, iż Burmistrz Miasta K nie jest inwestorem ani właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. Wnioskodawcą zainteresowanym ustaleniem warunków lokalizacji przedmiotowej inwestycji są P S.A., natomiast właścicielem działki nr [...], jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym – P S.A. Z akt sprawy nie wynikało również, aby nieruchomości stanowiące własność Miasta K znajdowały się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, zlokalizowanej na działce [...],. Z mapy przedstawiającej plan sytuacyjny z zaprojektowaną infrastrukturą, załączonej do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wynikało, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje zakres inwestycji na działce nr [...],, obręb [...], Osiedle [...], oraz część działki nr [...], obręb [...], [...],, będącej własnością Skarbu Państwa, a pozostającej w trwałym zarządzie Nadleśnictwa [...], Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Organ przytoczył art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. i wskazał, że w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Lubuskiego, Burmistrz Miasta K występował jako organ współdziałający w sprawie - w rozumieniu art. 106 k.p.a. Konstrukcja współdziałania mieści w sobie formę współdecydowania. Burmistrz jako zarządcy drogą powiatową nr [...],, miał realny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez przedstawienie swojego stanowiska w formie postanowienia. Przywołując poglądy doktryny oraz judykatury Minister podał, że organ ustawowo powołany do współdecydowania w określonej sprawie indywidualnej nie może jednocześnie korzystać z uprawnień strony w tej samej sprawie w postępowaniu głównym przed organem właściwym do wydania decyzji. Ten sam organ nie może występować zarazem jako strona postępowania i jako organ współdziałający w trybie art. 106 k.p.a., bowiem te role procesowego wzajemnie się wykluczają. Postępowanie główne nie dotyczy interesu prawnego organu współdziałającego. Organ współdziałający realizuje funkcje publiczne i w tym zakresie, poprzez możliwość zajęcia stanowiska, działać może wyłącznie w ramach zakreślonego prawem interesu publicznego, z obowiązkiem uwzględnienia interesów, o których mowa w art. 7 k.p.a. W ocenie Ministra Rozwoju i Technologii, bezcelowe było wzywanie Burmistrza do wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Wojewody Lubuskiego. Powierzenie organowi administracji publicznej kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, czy też przyznanie organowi kompetencji do dokonywania uzgodnienia decyzji w trybie art. 106 § 1 k.p.a., wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy stwierdził, że bez znaczenia było upatrywanie przez Burmistrza źródła interesu prawnego w przepisach ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz w art. 140 Kodeksu cywilnego. W ocenie organu odwoławczego fakt, iż Burmistrz (jako organ wykonawczy Miasta K, reprezentujący tę jednostkę samorządu terytorialnego) występował w przedmiotowym postępowaniu lokalizacyjnym w roli organu uzgadniającego, jako zarządca drogi powiatowej, skutkuje niemożnością posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Oceny tej nie zmienia fakt, że Wojewoda Lubuski przyznał Burmistrzowi status strony. Odwołanie przysługuje tylko podmiotowi którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie. Wobec tego zarzuty podniesione w odwołaniu nie mogły zostać merytorycznie rozpatrzone. Z uwagi, iż odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieposiadający przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., Minister stwierdził, że zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 105 k.p.a. Burmistrz Miasta K wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 sierpnia 2022 r., zarzucając jej naruszenie przepisu prawa procesowego: - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego i pozbawienie skarżącego możliwości obrony jego praw, - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie posiada przymiotu strony z uwagi na to, że w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego występował w roli organu uzgadniającego. W uzasadnieniu skargi podano, że zarządcą drogi powiatowej, której dotyczyło uzgodnienie, poprzedzające wydanie decyzji Wojewody Lubuskiego, jest Zarząd Powiatu w [...],. Burmistrz Miasta K, jako organ wykonawczy reprezentujący miasto, nie występował w postępowaniu lokalizacyjnym stricte jako zarządca drogi powiatowej. Miasto Kostrzyn nad Odrą sprawuje czynności zarządu jedynie objęte zakresem porozumienia, w imieniu Zarządu Powiatu G. Ponadto Burmistrz uzgodnił projekt zaskarżonej decyzji tylko w zakresie zapewnienia dla planowanego przedsięwzięcia możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w tym polegającą na budowie obiektu budowlanego. Obowiązek uzgodnienia przez Burmistrza decyzji lokalizacyjnej w zakresie, jaki wynika z treści przepisu art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., nie eliminuje posiadania przez Miasto K przymiotu strony. Na poparcie stanowiska strony skarżącej przytoczono fragmenty uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA 2747/00. Źródłem interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu jest prawo własności Miasta K do nieruchomości pozostających w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, znajdujących się w sąsiedztwie działek objętych inwestycją. Wskazano, że planowane przedsięwzięcie może negatywnie oddziaływać na działki miasta. Nie wiadomo, jakie substancje niebezpieczne będą znajdować się w uszkodzonych wagonach i jakie będzie ich oddziaływanie na obszary sąsiadujące. W ocenie skarżącego istniała konieczność wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Decyzja organu I instancji została wydana bez uzgodnienia z właściwym organem Państwowej Straży Pożarnej. Odpowiadając na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga była bezzasadna. W niniejszej sprawie zaskarżono decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 sierpnia 2022 r., którą umorzono postępowanie odwoławcze, zainicjowane odwołaniem Burmistrza Miasta K od decyzji ustalającej lokalizację inwestycji publicznego. Zdaniem organu II instancji za koniecznością wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., przemawiał brak legitymacji procesowej Miasta K, warunkującej możliwość merytorycznego rozpatrzenia środka odwoławczego od decyzji Wojewody Lubuskiego. Podkreślić należy, że poza zakresem oceny Sądu pozostawała kwestia prawidłowości wydanej przez Wojewodę Lubuskiego decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozpoznając tę sprawę Sąd, nie był uprawniony do rozpoznania zarzutów, odnoszących się do kwestii merytorycznych związanych z lokalizacją planowanej inwestycji. Przechodząc do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia, wydanego przez Ministra Rozwoju i Technologii na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., koniecznym jest zauważenie, że stosownie do art. 127 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Z przepisu tego wynika, że odwołanie może złożyć jedynie strona postępowania, zatem w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego odwołanie, obowiązkiem organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego - będącego stroną w postępowaniu. Ustalenie tej kwestii warunkuje prowadzenie postępowania odwoławczego i rozpoznanie merytoryczne sprawy w II instancji. Stwierdzenie braku legitymacji do złożenia odwołania obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, o czym stanowi art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie ma znaczenia dla oceny interesu prawnego fakt czy strona odwołująca się brała udział w postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji przez organ I instancji. Organ odwoławczy uprawniony jest do weryfikacji kręgu stron postępowania i dokonania oceny, czy środek zaskarżenia wniósł uprawniony do tego podmiot. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowy przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Treść tego przepisu wskazuje, iż stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są zawsze inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Dopuszczalnym jest uznanie innych podmiotów za strony tego typu postępowania, ale tylko w sytuacji, gdy podmioty te będą spełniały przesłanki do bycia stroną postępowania administracyjnego z art. 28 k.p.a. Analiza akt sprawy wskazuje, że Miasto K nie jest żadnym z podmiotów, wymienionych w art. 53 u.p.z.p. Nie jest ani inwestorem, ani właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której będzie lokalizowana inwestycja. Sąd podzielił dokonaną przez Ministra Rozwoju i Technologii ocenę, zgodnie z którą Miasto K nie dysponowało przymiotem strony postępowania, zdefiniowanym w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w powołanym przepisie, musi wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego, która wpływa na sytuację prawną strony. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie dysponuje przymiotem strony i tym samym nie jest legitymowany do wszczęcia postępowania oraz kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Cechuje się tym, że jest osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Przymiot strony postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wywodzony z art. 28 k.p.a. dla podmiotów nie wymienionych w art. 53 ust. 1 u.p.z.p., może być przyznany m. in. właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących z działkami objętymi inwestycją, jeżeli znajdują się one w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Istnienie interesu prawnego u takich osób uzależnione jest więc od zasięgu i stopnia uciążliwości oddziaływania planowanej inwestycji na ich nieruchomości. Wskazanie przez stronę skarżącą na własność działek, znajdujących się w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji, świadczy co najwyżej o interesie faktycznym gminy miejskiej. Przewidywania skarżącej co do zasięgu oddziaływania inwestycji na m. in. będące jej własnością nieruchomości, mają charakter hipotetyczny i ewentualny, nie wypełniając wymogu indywidualności, obiektywności i konkretności interesu prawnego. Miasto K nie przedstawiło argumentów, które stanowiłyby podstawę do uznania, że obszar oddziaływania inwestycji jest inny, aniżeli określony w decyzji Wojewody Lubuskiego, a przede wszystkim, że inwestycja oddziaływać będzie na działki Miasta. Podnoszone kwestie, dotyczące – w ocenie strony skarżącej – konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, są w istocie zarzutami skierowanymi wobec decyzji organu I instancji, której legalność, pozostaje poza granicami oceny Sądu w niniejszym postępowaniu. Nade wszystko, Sąd podzielił pogląd Ministra Rozwoju i Technologii, zgodnie z którym strona skarżąca nie mogła być stroną postępowania lokalizacyjnego, z uwagi na współdziałanie Burmistrza przy wydawaniu decyzji w trybie art. 106 k.p.a. Wskazać należy, że wykluczone jest, aby organ administracji w jednej sprawie występował w dwóch rolach. Zasada ta odnosi się również do postępowania, w którym występuje współdziałanie organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji w trybie art. 106 k.p.a. Organ rozstrzygający sprawę "główną" nie może być stroną w postępowaniu uzgodnieniowym i odwrotnie i to nawet wówczas, gdyby przedmiot sprawy odnosił się do jego praw i obowiązków, bądź praw i obowiązków podmiotu, który organ ten reprezentuje. Gdy organ uczestniczy w postępowaniu administracyjnym (głównym) na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., to wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu, zgodnie z przyjętą regułą, że w tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować zarazem jako strona postępowania i jako organ współdziałający, w trybie art. 106 k.p.a. Przyznanie organowi kompetencji do dokonywania uzgodnienia decyzji w trybie art. 106 § 1 k.p.a. wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ jego interesu prawnego w trybie postepowania administracyjnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 1201/16; z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1276/14; z dnia 9 października 2013 r., sygn. II OSK 1082/12; z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. II GSK 246/08; z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. I OSK 521/05; z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 1971/93). Trafności powyższej oceny nie podważa powołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. IV SA 2747/00. Z treści uzasadnienia powyższego orzeczenia wynika bowiem, że odnosiło się ono do zagadnienia związanego z interesem prawnym gminy i jej udziałem w postępowaniu, a w mniejszym stopniu do możliwości rozstrzygania sprawy przez jej organ wykonawczy. Powołana przez stronę skarżącą teza tego orzeczenia, dotycząca dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym gminy pomimo, że jej organ wydawał opinię w trybie art. 106 k.p.a., nie zyskała późniejszej aprobaty orzecznictwa (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2016 r., sygn. II GSK 700/15). W konsekwencji, współdziałanie Burmistrza Miasta K przy wydawaniu decyzji Wojewody Lubuskiego w rozumieniu art. 106 k.p.a. skutkuje niemożnością posiadania przez Miasto K legitymacji procesowej w przedmiotowym postępowaniu. Na prawidłowość dokonanej oceny nie wpływa podnoszona w skardze okoliczność, że Burmistrz Miasta K występował w postępowaniu lokalizacyjnym działał wyłącznie na mocy porozumienia zawartego z Zarządem Powiatu w [...],, a więc z zarządcą drogi. Przekazanie Miastu K zadań, należących ustawowo do zarządcy drogi powiatowej, nie zmienia faktu, że to Burmistrz, jako organ reprezentujący gminę, był podmiotem uzgadniającym wnioskowaną inwestycję. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej bądź też w drodze postanowienia uzgadniającego, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawego w trybie postępowania administracyjnego. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja Ministra Rozwoju i Technologii o umorzeniu postępowania odwoławczego pozostaje w zgodzie z przepisami prawa, wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.