VII SA/Wa 2009/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. J. i A. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 3 września 2014 r. J. J. i A. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółdzielni [...] w W. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wraz z elementami zagospodarowania terenu, w tym realizacji ogrodzenia od strony ul. [...], na terenie działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...], oraz realizacji zjazdu z drogi publicznej, na terenie działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] w W.) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia 17 grudnia 2014 r. skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na zagrożenie wyrządzenia znacznej szkody i nieodwracalnych skutków prawnych, a także spowodowania de facto bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego i uniemożliwienia dokonania sądowej kontroli wydanej decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżący podnieśli, że organ I instancji przystąpił już do ponownego rozpoznania sprawy. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. uczestnicy postępowania zostali zobowiązani do wnoszenia w terminie 7 dni uwag do projektu – tego samego, który został załączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, którego dotyczyła zaskarżona decyzja. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Skarżący zwrócili uwagę, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] września 2014 nr [...] zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie wniosku Spółdzielni [...] w W. o zatwierdzenie projektu budowalnego i udzielenie pozwolenia na budowę, lecz Wojewoda [...] uchylił je postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. W tej sytuacji, w ocenie skarżących, konieczne jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ze względu na niepowetowaną szkodę i nieodwracalne skutki prawne, jakie mogłyby powstać dla skarżących w związku z dalszym procedowaniem przez organ w tej sprawie. Organ I instancji działa w pośpiechu, ignorując prowadzone postępowania sądowe. Inwestor z kolei, pomimo niezakończenia postępowań administracyjnych, przygotowuje już działkę pod wykopy, wycinając na niej wszystkie krzewy. Skarżący wskazali ponadto, że organ I instancji zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2014 r. poinformował o możliwości zgłaszania wniosków i zastrzeżeń, co należy uznać za zapowiedź wydania kolejnego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Jak stanowi art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zasadą jest, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym wykonania nałożonych na adresata obowiązków lub przyznanych praw. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt II OZ 564/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że co do zasady wszelkie orzeczenia kasacyjne nie nadają się do wykonania, gdyż mają charakter czysto procesowy, nie wywołują skutków materialnoprawnych (por. postanowienia NSA: z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II OZ 489/10, z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II OZ 3/11, z dnia 16 sierpnia 2011 r. sygn. akt I FZ 142/11, z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OZ 791/13, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi i zarazem wniosku o wstrzymanie wykonania jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], uchylająca decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] – zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę – i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższa decyzja jest decyzją kasacyjną, wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej: k.p.a.. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie stanowi aktu podlegającego wykonaniu. Nie wywołuje ona bowiem żadnych skutków materialnych, nie wiąże się z obowiązkiem działania, zaniechania czy też znoszenia zachowania innych podmiotów. Jedyny skutek, jaki decyzja ta wywołuje, to skutek procesowy w postaci uchylenia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Już z tej przyczyny nie mógł być zatem uwzględniony wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentacji zaprezentowanej w rozpatrywanym wniosku stwierdzić należy, iż samo prowadzenie postępowania przez organ I instancji w przedmiocie wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie stanowi okoliczności uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sama obawa, że w przyszłości, w wyniku prowadzonego postępowania, może zostać wydana decyzja zezwalająca na realizację spornej inwestycji, a której skarżący sprzeciwiają się, nie wyczerpuje przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a.: niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Pamiętać należy, iż następna decyzja będzie podlegała osobnemu trybowi odwoławczemu, a w dalszym etapie możliwe będzie poddanie jej kontroli sądowej. Wyjaśnienia wymaga, iż wbrew obawom skarżących ewentualne wydanie ponownej decyzji merytorycznej nie spowoduje bezprzedmiotowości niniejszego postępowania ani nie uniemożliwi dokonania sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. Instytucja wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie powinna służyć tamowaniu biegu postępowania merytorycznego przed właściwym organem administracji publicznej. Istotnie, zasadnym byłoby oczekiwanie, by w sytuacji zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia kasacyjnego wydanego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., organ I instancji powstrzymał się z przystąpieniem do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego i przesądzenia kwestii prawidłowości decyzji lub postanowienia kasacyjnego. W obowiązującym stanie prawnym brak jest jednak przeszkód natury procesowej, by w opisanej sytuacji zabronić organowi I instancji ponownego rozpatrzenia sprawy. Ani przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nie uzależniają przystąpienia do ponownego prowadzenia postępowania w I instancji od uzyskania prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego dotyczącego decyzji lub postanowienia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Co więcej, istnieje możliwość wzruszenia ponownej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wyeliminowanie z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji kasacyjnej (np. decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję organu I instancji), na podstawie której i w wykonaniu zaleceń której wydane zostały inne decyzje, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, wydaną na podstawie tej pierwszej decyzji (uchylonej lub zmienionej decyzji). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.