VII SA/Wa 201/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2006 r. znak (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody (...) na rzecz skarżącej M. B. kwotę 500 zł (pięćset zlotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta (...), decyzją z dnia (...) czerwca 2006r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207 poz. 2016 z późn.zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla Zakładu Energetycznego (...) S.A. na modernizację i budowę energetycznej napowietrznej linii niskiego napięcia w (...), w pasach drogowych ul. (...) – działka nr ew. (...), ul. (...)- działka nr ew. (...), ul. (...) – działka nr Ew (...), w pasie drogowym drogi dojazdowej – działka nr ew. (...) oraz na działkach prywatnych nr ew. (...),(...) wzdłuż granic działek nr ew. (...) obręb (...) (kategoria obiektu budowlanego (...)). Odwołanie od decyzji Starosty (...) z dnia (...) czerwca 2006r. złożyła M. B., podnosząc, iż nie zgadza się z przedmiotową decyzją. Wniosła jednocześnie o zmianę projektu budowlanego w taki sposób, aby słup stojący wzdłuż granicy działki został umiejscowiony przy granicy działek znajdujących się na przeciwległym pasie drogowym, gdyż właścicielom tych działek zależało na przeprowadzeniu nowej napowietrznej linii niskiego napięcia. Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) listopada 2006r., działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) – umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty (...) z dnia (...) czerwca 2006r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż odwołanie wniesione przez M. B. nie pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, a zgodnie z art. 127 § 1 kpa prawo wniesienia odwołania przysługuje tylko stronie. W ocenie Wojewody (...) prawo to nie przysługuje odwołującej się. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym zgodnie z art. 3 pkt 20 ww. ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jak wynika z dokumentacji budowlanej, przedmiotowa inwestycja nie będzie w żaden sposób oddziaływała na działkę, której właścicielką jest skarżąca. Omawiana linia energetyczna oraz słup linii napowietrznej, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, usytuowane są w pasie drogowym ul. (...) poza granicami nieruchomości skarżącej. Usytuowanie projektowanego słupa linii (...) w bliskim sąsiedztwie działki strony skarżącej nie wprowadzi żadnych ograniczeń czy uciążliwości w korzystaniu z nieruchomości skarżącej, gdyż jak wynika z dokumentacji budowlanej, obsługa komunikacyjna działki nr ew. (...) nie odbywa się od strony ul. (...). Skargę na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2006r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B. wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucono naruszenie art. 28 kpa, polegające na błędnym uznaniu, że skarżąca nie jest stroną, oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo Budowlane poprzez przyjęcie, że inwestycja nie będzie oddziaływała na działkę skarżącej. Skarżąca podała, iż jej działka jest działką narożną położoną u zbiegu pasa drogowego ul. (...) i ul. (...). W związku z tym obsługa komunikacyjna działki może odbywać się zarówno od strony ul. (...) jak i ul. (...). Przedmiotowa inwestycja nie zapewnia skarżącej właściwego dostępu do drogi publicznej, co w ocenie skarżącej narusza art. 140 k.c. Skarżąca, chcąc przebudować ogrodzenie działki i zapewnić jej obsługę komunikacyjną od strony ul. (...) zostanie pozbawiona swego prawa do rozporządzania własnością bez zapewnienia właściwego dostępu do drogi publicznej. Zdaniem skarżącej jest ona stroną niniejszego postępowania zarówno w rozumieniu art. 28 kpa jak i art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego, a przedmiotowa inwestycja w sposób znaczący oddziałuje na jej działkę poprzez wprowadzenie uciążliwości i ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Sporne zagadnienie w tej sprawie sprowadzało się do oceny, czy skarżącej M. B. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty (...) z dnia (...) czerwca 2006r. Podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji wydanej przez Wojewodę (...) stanowił art. 138 pkt. 3 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może zakończyć postępowanie wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Będzie to miało miejsce, gdy strona cofnie odwołanie lub jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy przyjął, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony, co w jego opinii skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu organu administracji. Pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W orzecznictwie przyjmuje się również, iż mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (wyrok NSA z 22.02.1984r., sygn. I SA 1748/83). Od tak pojmowanego interesu odróżnić trzeba interes faktyczny, czyli stan, w którym strona jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak poprzeć tego zainteresowania przepisami prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984r. I SA 1748/83). Na gruncie niniejszej sprawy, dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę, podkreślić również należy, iż artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis do art. 28 kpa i określa, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez pojęcie: "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. W artykule 28 cyt. ustawy przyjęto, że legitymacja procesowa ma charakter obiektywny, nakazujący ustalenie, przed wszczęciem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przepisów, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i na tej podstawie ustalenia kręgu występujących w nim stron. Z akt sprawy wynika bezspornie, iż skarżąca jest właścicielką działki położonej w bezpośrednim sąsiedztwie spornej inwestycji, której funkcjonowanie może w istotnym stopniu ograniczyć zagospodarowanie nieruchomości, stąd też uznać należy, iż ma ona interes prawny wynikający z prawa do ochrony przed uciążliwościami jakie niesie ze sobą budowa inwestycji. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania inwestycji jest uzależnione od tego czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Obszar oddziaływania obiektu jest wyznaczany przez przepisy ustanawiające zakres interesu prawnego osób trzecich, który wymaga konkretyzacji i indywidualizacji i który należy uwzględnić przy projektowaniu i budowie obiektu. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy Sąd Administracyjny uznał, iż Wojewoda (...) nie ustalił w sposób właściwy, czy M. B. jest stroną niniejszego postępowania. Jak wynika bowiem z poczynionych ustaleń skarżąca ma interes prawny do zwalczania wszelkich przedsięwzięć budowlanych naruszających walory użytkowe jej nieruchomości. Podzielić należy w szczególności zarzuty skargi dotyczące pozbawienia możliwości dostępu do drogi publicznej z działki strony skarżącej od strony ulicy (...). Jak wynika bowiem z akt sprawy obsługa komunikacyjna działki skarżącej odbywa się od strony ul. (...) ale może również odbywać się od strony ulicy (...). Działka skarżącej jest bowiem działka narożną. Usytuowanie słupa linii (...) w bliskim sąsiedztwie działki, uniemożliwia ewentualną zmianę obsługi komunikacyjnej działki oraz stanowi uciążliwości w korzystaniu z nieruchomości, w szczególności ograniczając jej zagospodarowanie. Wywarcie przez decyzję administracyjną bezpośredniego skutku w sferze praw i obowiązku określonego podmiotu oznacza, że postępowanie administracyjne, w którym decyzja taka zostaje wydana, dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu w rozumieniu art. 28 kpa (wyrok NSA z 21 czerwca 1993 r. V SA 1497/92 ONSA 1993/4 poz. 116). Poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo Budowlane może wiązać się poza zapewnieniem dostępu do drogi publicznej, także z poszanowaniem prawa do korzystania z tej działki według zasad wynikających z przepisów o treści wykonywania własności lub innego prawa do nieruchomości. Te okoliczności powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji - pozwolenia na budowę i wynikać z uzasadnienia decyzji. Wojewoda (...) nie mógł więc umorzyć postępowania odwoławczego lecz winien rozpatrzyć odwołanie i wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. W świetle przytoczonych faktów, postępowania toczącego się przed Wojewodą (...) nie można uznać za prawidłowe. Zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co narusza dyspozycję art. 7 i 77 § 1 kpa. Zajętemu stanowisku należało dać pełny wyraz zgodnie z wymogami określonymi w art. 107§ 3 kpa. Niepodjęcie przez organ administracji państwowej czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze.zm.).