VII SA/Wa 2010/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Wojewody Siedleckiego z dnia [...] lutego 1996 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda Siedlecki decyzją z dnia [...] lutego 1996 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 48 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania T. D. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] grudnia 1995 r. znak: [...] nakazującą całkowitą rozbiórkę ogrodzenia działki nr ewid. [...], od strony ulicy [...] w K. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzenia z wyjątkiem ogrodzeń przylegających do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych. Organ odwoławczy podał również, że w przedmiotowej sprawie ustalono, iż w sierpniu 1995 r. T. D. wybudowała bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę ogrodzenie o długości 13,75 m z siatki stalowej na słupkach stalowych osadzonych na fundamentach, na działce nr ewid. [...] od strony ulicy [...] w K., w odległości około 2 m od tej ulicy. Mając powyższe na względzie organ uznał, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane zobowiązany był wydać decyzję orzekającą rozbiórkę w/w ogrodzenia. Skargę na w/w decyzję Wojewody Siedleckiego z dnia [...] lutego 1996 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła T. D. Skarżąca podała, że wybudowane przez nią ogrodzenie nie przylega do ulicy, jest bowiem od niej oddalone około 2 m i ma charakter tymczasowy tzn. ma istnieć jedynie do czasu wyznaczenia granicy ulicy [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Siedlecki wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W związku z reformą sądownictwa administracyjnego niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga T. D. zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z oczywistym naruszeniem art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa. Postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które skarżąca podniosła, w toku postępowania przed organami obu instancji, a w szczególności w odwołaniu od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] grudnia 1995 r. Ponadto uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W przedmiotowej sprawie podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, w myśl którego właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Nakaz rozbiórki określony powołanym przepisem stanowi sankcję prawną rodzącą nieodwracalne skutki prawne. W związku z tym, przepis ten nie może być przez organy administracji publicznej nadużywany i stosowany w sytuacjach, gdy stan faktyczny sprawy nie jest jednoznaczny. W ocenie Sądu za uzasadnione należy uznać zarzuty podniesione w skardze, iż rozstrzygnięcie nią objęte zapadło bez wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego istniejącego w sprawie, co uniemożliwiło ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Wskazać należy, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Jest on tak samo - zgodnie z art. 140 kpa - jak organ pierwszej instancji związany przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Ponadto jeśli w ocenie organu odwoławczego istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji, to organ ten może skorzystać z przepisu art. 136 kpa, dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa jest jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również art. 77 § 1 kpa wyrażający zasadę zupełności postępowania dowodowego nakłada na organ prowadzący postępowanie, obowiązek ustalenia prawdziwego stanu rzeczy na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko w takiej sytuacji bowiem organ może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Ponadto zauważyć należy, iż w postępowaniu administracyjnym rola organu orzekającego nie sprowadza się do roli biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, z zasad rządzących postępowaniem dowodowym jednoznacznie wynika obowiązek przeprowadzenia przez organ całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy i obowiązek ten nie może być przerzucany na stronę. Niewywiązanie się przez organ procesowy z obowiązku podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego stanowi naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a załatwienie sprawy przez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organ II instancji naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, iż organ ten fakt wybudowania przez T. D. w 1995 roku ogrodzenia przy ul. [...] w K. na działce o nr ewid. [...], przyjął na podstawie ustaleń dokonanych podczas wizji lokalnej, przeprowadzonej w dniu [...] listopada 1995 r. przez pracowników Oddziału Nadzoru Budowlanego Urzędu Rejonowego w M. Zauważyć należy, iż w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego okoliczność przeprowadzenia tej wizji i jednocześnie opisującego ustalenia podczas niej poczynione. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika również, że organ przyjął na podstawie mapy sytuacyjnej – która znajduje się w aktach sprawy - iż sporne ogrodzenie pobudowane zostało w odległości około 2 m od drogi (ulicy [...]) i że nie przylega ono bezpośrednio do tej ulicy. Wskazać trzeba, iż pomimo dokonania takich ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że nie można było uznać, iż ogrodzenie zostało pobudowane aż w tak znacznej odległości, ażeby wyłączyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę określony w art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy - w tym z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji - nie wynika natomiast aby organ II instancji podczas prowadzonego postępowania badał w jakikolwiek sposób okoliczności podnoszone przez stronę odwołującą się i aby do okoliczności tych w jakikolwiek sposób się odniósł, choć taki obowiązek nalożony został na niego art. 107 § 3 kpa. Zauważyć trzeba, iż organ odwoławczy pominął zupełnym milczeniem twierdzenia strony odwołującej się, że ulica [...] oznaczona nr ewid. [...] stanowiła drogę prywatną utworzoną z części działek położonych po stronie południowej tej drogi, że odwołujący się wybudowali tymczasowe ogrodzenie, które znajduje się w odległości około 2 m od granicy działek odwołujących się z drogą (ul. [...]), a więc nie przylega do niej bezpośrednio oraz że budując ogrodzenie odwołujący się pozostawili drogę o szerokości 6 m (na mapach jest 4 m). W tym miejscu wskazać trzeba, iż naruszenie obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej może polegać również na tym, że organ administracji publicznej nie dostrzeże, iż poszczególne środki dowodowe wskazują sprzeczności. Ponownie wskazać należy, iż podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ pełnego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie przede wszystkim zasadniczą wątpliwość budzi charakter gruntu, przy którym wzniesione zostało ogrodzenie oraz to czy ogrodzenie to przylegało do tego gruntu. Organ nie mając oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym przyjął, iż jest to droga w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych oraz przyjął, iż ogrodzenie przylega bezpośrednio do tej drogi. W ocenie Sądu kwestie te nie zostały należycie wyjaśnione, a jest to problem kluczowy dla sprawy, albowiem od tego wyjaśnienia zależy rozstrzygnięcie co do tego, czy skarżąca T. D. dopuściła się samowoli budowlanej. Dlatego też organ odwoławczy rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę przede wszystkim winien w sposób bezsporny ustalić to, czy w dacie wydania zaskarżonej decyzji droga (ulica [...]) była drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz to, czy wykonane przez inwestora ogrodzenie przylegało do drogi publicznej. Tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wymienionych okoliczności organ będzie miał podstawy do jednoznacznego stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie wypełnione zostały przesłanki z art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, a co za tym idzie, że w sprawie zaszła podstawa do zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - pozwolenia na budowę nie wymagała budowa ogrodzeń, z wyjątkiem ogrodzeń przylegających do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych. A contrario więc, gdy chodziło o ogrodzenie przylegające do drogi, ulic, placów i innych miejsc publicznych uzyskanie pozwolenia na budowę było wymagane. Mając na uwadze treść przywołanego przepisu stwierdzić trzeba, iż przesądzającym o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia w dniu wydania zaskarżonej decyzji był fakt przylegania tego ogrodzenia do drogi, ulicy, placu i innych miejsc publicznych. Ze słownika języka polskiego wynika, iż przylegać to znaczy stykać się z czymś bezpośrednio, dotykać ściśle, sąsiadować, graniczyć z czymś (Słownik języka polskiego pod redakcją S. Skorupki, H. Anderskiej, Z. Łempickiej). Pojęcie "drogi publicznej" dla potrzeb Prawa budowlanego należy zaś rozumieć według przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 1999 r. IV SA 303/97 LEX nr 46645). Zgodnie z art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, iż w aktach przedmiotowej sprawy nie został zgromadzony materiał dowodowy, na podstawie którego organ mógł dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku, a dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego wyżej omówionych mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 z późn. zm.). Na mocy art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z poźn. zm.) orzeczono jak w pkt II. wyroku.