VII SA/Wa 2011/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi G. B. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 46 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obejmującego fragment miejscowości [...] w zakresie dotyczącym działki nr ew. [...], obręb [...]; II. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz G. B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. G. B. złożyła skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] września 2009 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obejmującego część miejscowości [...] w zakresie § 46, w części dotyczącej działki nr [...] z obr. [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tej części i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wyjaśniła, że jest współwłaścicielką ww. działki. Uchwała obejmuje jej południową część, a pozostała część objęta jest innym planem. Działka jest prostokątna 32 x 400 m. Plan, od południa obejmuje działkę: na długości ok 70 m – symbolem 1RM - zabudowa zagrodowa; na długości ok 50 - 60 m – symbolem 2ZL - tereny lasów; do końca działki – symbolem 1MN, U - tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Część działki uznano za teren lasów na mocy § 46 planu, który w pkt 2 zakazuje zabudowy, co narusza interes prawny skarżącej, gdyż dotyczy obszaru w dużej części zabudowanego zagrodowo od lat 50 XX w i prowadzi przez całą szerokość działki, co uniemożliwia korzystanie i zagospodarowanie części północnej. Ponadto, ok 70 m na północ od ul. Wspólnej stoją budynki zagrodowe z 1950r. Zestawienie części graficznej planu z dokumentami wskazuje, że obejmuje on prawie całość zabudowy zagrodowej. Poza budynkiem usługowym, w południowo wschodnim narożniku działki, wśród zabudowy zagrodowej tylko niewielka część budynku (leżącego na zachód, przy granicy działki) nie jest objęty obszarem leśnym. Plan uznał zatem za las obszar, który nigdy lasem nie był i stanowił rolniczą i mieszkalną część nieruchomości. Strona wskazała, że w poprzek działki stoi stodoła, przez którą może przejechać wóz z sianem. Z planu wynika natomiast, że znajduje się ona w środku lasu. Gdyby tak było, to nie można byłoby do stodoły wjechać i wyjechać, z uwagi na drzewa. Nikt nie dopuściłby do zarośnięcia stodoły lasem. Wiedzą powszechną, mająca oparcie w doświadczeniu życiowym jest, że w gospodarstwach rolnych na wąskich i długich działkach, komunikacja odbywa się wzdłuż, a nie np. przez teren sąsiada. Oznacza to, że teren za stodołą był wykorzystywany do przemieszczania maszyn rolniczych w głąb działki. Nie mógł tam zatem rosnąć las. Zaznaczyła, że część działki leży na terenie 1MN, U - zabudowy mieszkaniowej i usługowej ok 120-130 m od ul. Wspólnej i obejmuje 80 m działki. Powołała § 37 ust. 1 planu podkreślając, że do wykorzystania działki na ww. cele konieczny jest dojazd do zabudowy mieszkaniowej, gospodarczej lub użyteczności publicznej. Konieczne jest zapewnienie dojazdu do drogi publicznej, który należy zbudować, co nie jest możliwe z terenu 1MN,U, skoro między nimi leży teren 2 ZL zakazujący budowy. W konsekwencji pomimo tego, że działka ma szeroki (30 m) dostęp do drogi publicznej, wykonanie dojazdu do ewentualnej inwestycji wymagałoby korzystania z działki nr [...], a droga powinna biec w poprzek tej nieruchomości, a następnie do jej południowo-zachodniego narożnika, z uwagi na obszar 2ZL. Korzystanie z nieruchomości sąsiedniej, przy braku zgody właściciela wymaga znacznych kosztów i procesu sądowego. Dlatego, chociaż możliwa jest zabudowa mieszkaniowa i usługowa na części działki, to bez dostępu do drogi publicznej. Wprawdzie w planie zaznaczono drogę dojazdową przez teren sąsiedni, nie ma to jednak znaczenia, gdyż nie nakłada na jej właściciela obowiązku udostępnienia nieruchomości. Doszło zatem do naruszenia interesu prawnego skarżącej, która ma prawo do korzystania z działki w świetle art. 20, 21 ust. 1, 64 Konstytucji RP, co potwierdzają również przepisy Prawa budowlanego i Kodeksu cywilnego. Uprawnienie z § 37 ust. 1 planu umożliwiające zabudowę części działki, nie może być zatem zrealizowane z uwagi na § 46 pkt 2 lit. a, który uniemożliwia budowę drogi dojazdowej wbrew art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej, plan jest wewnętrznie sprzeczny. Z jednej strony umożliwia zabudowę, z drugiej - z uwagi na wymóg dostępu do drogi publicznej - uprawnienie to czyni iluzorycznym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wskazała, że w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poinformowała o rozpoczęciu procedury w celu zmiany zapisów planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. obejmują kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta dotyczy skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Zaskarżona uchwała została podjęta [...] września 2009 r., a więc procedurę jej zaskarżenia reguluje art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązujący przed 1 czerwca 2017 r. (art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych – Dz.U. z 2017r. poz. 935). Przed wniesieniem skargi wymagane było zatem wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, czemu skarżąca sprostała. Dokonując oceny interesu prawnego skarżącej, którego naruszenie jest warunkiem dopuszczalności skargi Sąd uznał, że został on zaskarżoną uchwałą naruszony. Strona jest bowiem współwłaścicielką działki nr ew. nr [...] z obr. [...], na której Rady Gminy [...] wprowadziła określone uwarunkowania i w części zakaz zabudowy. Plan nie tylko wpływa zatem na jej interes prawny, ale również go narusza. Została zatem spełniona przesłanka określona w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zakres naruszenia indywidualnego interesu prawnego wyznacza także - co do zasady - granice, w jakich uchwała w sprawie planu miejscowego podlega kontroli sądu. Skarga wniesiona na mocy art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis. W konsekwencji, nawet jej sprzeczność z prawem nie daje uprawnienia do uwzględnienia skargi, jeśli sprzeczność ta nie ma wpływu na treść uchwały jako całości a dotyczy wyłącznie indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Wyjątkiem jest sytuacja, w której sąd kontroluje plan po raz pierwszy. Wówczas jest zobowiązany objąć kontrolą również procedurę planistyczną. Dopiero pozytywny wynik takiej kontroli uprawnia sąd do oceny zarzutu naruszenia indywidualnego interesu prawnego. Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w takiej sprawie określa cyt. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jej regulacje bezwzględnie wiążą radę gminy, a konsekwencje ich niedotrzymania określa art. 28 u.p.z.p. wskazując, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu należy wiązać z jego merytoryczną zawartością (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Tryb sporządzania planu jest sekwencją czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej wskazanych w art. 17 u.p.z.p. Do nieważności planu w całości lub w części z uwagi na naruszenie trybu prowadzić może zaniechanie którejś z tych czynności lub przyjęcie ustaleń odmiennych od tych, które zostałyby przyjęte, gdyby trybu nie naruszono. Analiza akt kontrolowanej procedury planistycznej na takie wady wskazuje. Procedurę planistyczną zapoczątkowała uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2006r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Integralną częścią tej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). O podjęciu uchwały ogłoszono w prasie miejscowej (Nasz Dziennik), przez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń UG [...] oraz w BIP Urzędu. W ogłoszeniu pouczono o prawie składania wniosków do planu w terminie 21 dni od ukazania się obwieszczenia (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.). Z akt wynika, że wpłynęło kilkadziesiąt wniosków. Zawiadomiono również instytucje i organy właściwe do opiniowania i uzgadniania projektu zmiany planu miejscowego (art. 17 pkt 2 u.p.z.p.), a także wystąpiono do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie o.ś. Zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p., sporządzono projektu planu miejscowego, rozpatrzono wnioski oraz sporządzono prognozę o.ś. (art. 53 u.o.o.ś., k - 310). Zgodnie z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu (k. 340). Następnie Wójt zainicjował procedurę opiniodawczo-uzgodnieniową projektu planu (art. 17 pkt 6 u.p.z.p.), w trakcie której uzyskał wszystkie pozytywne opinie, w tym organów Inspekcji Sanitarnej (k – 203) oraz RDOŚ (k – 206). Zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. ogłoszono o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego wraz z prognozą o.ś. pouczając o prawie zgłaszania uwag na piśmie (od 25 marca 2009r. do 23 kwietnia 2009r.) i zaplanowaniu dyskusji publicznej na 16 kwietnia 2009 r., która się odbyła (protokół k – 197). W dniu z 29 września 2009 r. podjęto zaskarżoną uchwałę, do której załącznik stanowi tekst i rysunek planu zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W świetle zarzutów skargi, podkreślić należy, że granicami wspomnianego władztwa planistycznego są konstytucyjnie chronione prawa, a przede wszystkim prawo własności. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości; każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Regulacje te stanowią, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 Kc, ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy. Może zatem prowadzić do ograniczeń prawa własności. Niemniej ograniczenia te muszą pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok TK z 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie interesy, a kwestie sporne rozstrzygać zgodnie z prawem, w szczególności mając na uwadze konieczność zachowania właściwych proporcji przy ingerencji w prawo własności. Konieczne jest zatem takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, a w jak najmniejszym naruszyć prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Nadto działania planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być wyczerpująco uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych uniemożliwiających wprowadzenie innych rozwiązań niż te, które przyjęto w planie. Jeżeli z ustaw nie wynikają uprawnienia gminy do wprowadzenia ograniczeń w przeznaczeniu terenów, to gmina nie może uznaniowo kształtować miejscowego porządku prawnego w tym zakresie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należało podzielić zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Radę Gminy [...] władztwa planistycznego oraz zasady proporcjonalności we wprowadzonym w § 46 pkt 2 lit. a na terenie działki skarżącej nr ew. [...] z obr. [...], w części oznaczonej symbolem 2ZL (tereny lasów) zakazu zabudowy, co doprowadziło też do naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że plan obejmuje południową część działki skarżącej (prostokąt 32 x 400 m), którą - ze względu na sposób zagospodarowania - dzieli na trzy części. Od południa na ok 70 m – przewiduje zabudowę zagrodową (symbol 1RM); w centralnej części działki na ok 50 - 60 m ustanawia tereny lasów (symbol 2ZL), na których zgodnie z § 46 pkt 2 lit. a zakazuje zabudowy, a na pozostałej część działki (symbol 1MN, U) wprowadza tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej. W omawianym wypadku istotne było przedstawienie w uzasadnieniu projektu planu miejscowego sposobu uwzględnienia wymogów związanych z ochroną środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3) oraz prawem własności (art. 1 ust. 2 pkt 7), oraz wymogu z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., czyli w jaki sposób organ, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, ważył interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszanych wniosków i uwag, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania. Zdaniem Sądu, obowiązkom tym Rada Gminy nie sprostała. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wójt (burmistrz albo prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem, przy czym w uzasadnieniu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2 - 4 u.p.z.p. Sporządzenie takiego uzasadnienia umożliwia poznanie podstaw jakimi kierował się organ przygotowując plan. Uzasadnienie projektu planu powinno być jasne i wyczerpujące, zawierać informacje o rozważanych alternatywnych rozwiązania prawnych na obszarze objętym planem. Wprawdzie dokumentacja planistyczna zawiera formalnie uzasadnienie projektu uchwały, to jednak nie spełnia ono wymogów art. 15 ust. 1 u.p.z.p.. Nie przedstawiono w nim bowiem procesu ważenia interesu publicznego z interesami prywatnymi oraz okoliczności i uwarunkowań, które przesądziły o kształcie rozwiązań planistycznych dla części działki skarżącej. Uzasadnienie projektu planu nie wyjaśnia, dlaczego w tej konkretnej sytuacji wprowadzono tak daleko idące ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, jak zakaz częściowej zabudowy, zważywszy, że – jak podkreślała skarżąca – teren działki nigdy nie był lasem, na którym od lat 50 tych ubiegłego wieku istnieje zabudowa zagrodowa. Powyższe ustalenia potwierdza również samo stanowisko organu, który nie przedstawił merytorycznej argumentacji w odpowiedzi na skargę, wskazując jedynie, że odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poinformował o rozpoczęciu procedury w celu zmiany ww. zapisów planu. W związku z powyższym, wprowadzenie tak daleko idących ograniczeń w prowadzeniu działalności rolniczej, na terenie, który nie jest objęty żadną instytucjonalną formą ochrony przyrody i stanowi zagospodarowany zagrodowo teren co najmniej od lat 50-tych XX w obszar (zespół kliku budynków, w tym stodoła) wymagało szczegółowego wykazania okoliczności, które w konkretnych uwarunkowaniach uzasadniały taki rozmiar ingerencji w prawa właścicielskie, czego nie uczyniono. Tym bardziej, że na pozostałej części działki, w bliskiej odległości przewidziano zabudowę mieszkaniowo usługową i zagrodową. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę orzekł jak w pkt. I sentencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w opisanym zakresie. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji, na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.