VII SA/Wa 2014/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch -Baranowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2009 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o. o. z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. Sp. z o. o. z siedzibą w K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i § 2 kpa wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 4 grudnia 2003 r. udzielającą inwestorowi Spółce M. Sp. z. o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Przesłanką wznowienia postępowania było stwierdzenie, że rozstrzygnięcie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nastąpiło w oparciu o fałszywe dokumenty przedłożone przez inwestora. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do Prokuratury Rejonowej o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez inwestora i do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii postanowieniem z dnia [...].01.2007 r. zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa wznowione postępowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po wszczęciu na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej ul. P. w K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania, postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z dnia [...]01.2007 r. W ocenie organu postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 97 kpa, gdyż ewentualnego orzeczenia prokuratury o fałszywości dokumentów nie mających wpływu zgodnie z treścią art. 57 i 59 Prawa budowlanego na prawidłowość decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie można uznać za zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania inwestora Spółki M. Sp. z. o.o. z siedzibą w K., postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu wojewódzkiego o rażącym naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wystąpienie do organów ścigania w celu zbadania prawdziwości dokumentów złożonych przez inwestora nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzasadniającego zawieszenie postępowania. Organ prowadzący wznowione postępowanie może we własnym zakresie dokonać oceny tego dowodu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł inwestor Spółka M. Sp. z. o.o. z siedzibą w K. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 145 § 2 kpa wnosząc o uchylenie obu postanowień i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga podlega uwzględnieniu. W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Wskazać ponadto trzeba, że organ administracji publicznej stwierdzając nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na rażące naruszenie prawa nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że do takiego naruszenia doszło, lecz niezbędne jest wykazanie, na czym w danym przypadku polega "rażący charakter" naruszenia. Pamiętać przy tym należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Taka sytuacja nie zaszła w niniejszej sprawie, zatem brak było podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Zaskarżonym w rozpoznawanej sprawie postanowieniem stwierdzono nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2007r., zawieszającego postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją tegoż organu udzielającą Spółce M. Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Przyczyną zawieszenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa był fakt wystąpienia przez organ do Prokuratury Rejonowej z pismem w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa sfałszowania dokumentu i konieczność zajęcia przez prokuraturę stanowiska w tej kwestii. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że jako przyczynę wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powołał podejrzenie sfałszowania dokumentów przedłożonych przez inwestora przy wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Organ wskazał, iż do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor dołączył kserokopie kilku stron projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, z których strona Nr 1 nie odpowiada oryginałowi, a fakt ten spowodował, że wydając decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie (z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...]) organ oparł się na oświadczeniu kierownika budowy, w którym nie została wykazana ilość lokali użytkowych i ich powierzchnia, a podane dane techniczne obiektu nie odpowiadają danym technicznym określonym w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Organy orzekające w rozpatrywanej sprawie stwierdzając nieważność postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia [...] stycznia 2007r. uznały, iż kwestia zajęcia stanowiska przez prokuraturę w sprawie podejrzenia sfałszowania dokumentów przedłożonych przez inwestora przy wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie stanowiła zagadnienia wstępnego w postępowaniu wznowieniowym w sprawie zakończonej decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie, nie była zatem podstawą do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] października 2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasugerował ponadto, że organ prowadzący postępowanie wznowieniowe sam mógł ocenić prawdziwość dokumentu. Podkreślić w związku z tym trzeba, że wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa (a więc gdy dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe lub gdy decyzja wydana została w wyniku przestępstwa) może nastąpić co do zasady tylko wówczas, gdy sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa zostało stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. Warunek ten uzasadniony jest ustawowym podziałem kompetencji organów państwowych, następstwem czego jest wyłączenie możliwości orzekania organów właściwych w sprawie wznowienia postępowania o przestępstwie, jakim jest fałsz dowodów (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004 r. str. 630). Od zasady, że wznowić postępowanie można dopiero po uzyskaniu orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego popełnienie przestępstwa przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzają dwa wyjątki. W myśl art. 145 § 3 z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Ponadto stosownie do art. 145 § 2 kpa można wznowić postępowanie przed wydaniem orzeczenia sądu lub innego organu dotyczącego sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa, jeżeli łącznie wystąpią dwie przesłanki, tj. wówczas gdy sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Warto jednakże podkreślić, że nawet w sytuacji, gdy organ wznawia postępowanie w sytuacji oczywistości sfałszowania dowodu, a więc na podstawie art. 145 § 2 kpa, jak w niniejszej sprawie, musi uzyskać orzeczenie sądu lub innego organu. Wskazuje na to zawarty w powołanym przepisie zapis: "może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu". A zatem nawet fakt wznowienia postępowania w sytuacji oczywistości sfałszowania dowodu czy popełnienia przestępstwa nie może zwolnić organu administracji publicznej od uzyskania orzeczenia stwierdzającego sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa wydanego przez sąd lub inny właściwy w tych sprawach organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1998r. sygn. I SA 1949/97 Lex nr 44522). Skoro zatem podstawą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie były przyczyny określone w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa, związane z podejrzeniem popełnienia przestępstwa sfałszowania dokumentów przedłożonych przy wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a (jak wyżej wskazano) organy administracji publicznej nie mają uprawnień do wkraczania w kompetencje sądu karnego i do samodzielnego orzekania w kwestii sfałszowania dowodów czy popełnienia przestępstwa, zasadnie zatem PINB w K. zawiesił postępowanie wznowieniowe – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa – do czasu uzyskania stanowiska prokuratury w kwestii sfałszowania dokumentu. Nie można zatem mówić w niniejszej sprawie o wydaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] stycznia 2007r. z rażącym naruszeniem prawa, brak było zatem podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Ujawnione naruszenia powodują uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.