VII SA/Wa 2014/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Artur Kuś, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r. Nr [...], znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2013 r., Nr [...], znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z 20 stycznia 2021 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał według właściwości – zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. - Wojewodzie [...] podanie M. K. z [...] grudnia 2020 r. w części dotyczącej przeprowadzenia postępowania w sprawie niezgodności z prawem decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2013 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika na ścieki bytowe na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Pismem z 22 lutego 2021 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu, na wniosek M. K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2013 r., a pismem z 8 kwietnia 2021 r. organ wezwał wnioskodawczynię do wykazania interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2013 r. poprzez dostarczenie oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu, z którego wynika jej prawo własności, użytkowania wieczystego lub zarządu nieruchomością znajdującą się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji oraz wykazanie, na podstawie którego przepisu prawa wnioskodawczym wywodzi, że jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. M. K. odpowiedziała na to wezwanie pismem z 19 kwietnia 2021 r., w którym wskazała, że "Nie ja jestem osoba wnoszącą o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie wiem dlaczego Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego założył, ja jestem wnioskodawcą w sprawie niniejszej. W toku dalszego postępowania dalej bezkrytycznie, traktowana jako wnioskodawca. Stwierdzam, że ja jedynie poinformowałam Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] o możliwości popełnienia przestępstwa poświadczenia nieprawdy (...)". Wobec powyższego oświadczenia wnioskodawczyni Wojewoda [...] - decyzją z [...]kwietnia 2021 r. - umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...] stycznia 2013 r. Od powyższej decyzji M. K. złożyła odwołanie. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wojewoda [...] wszczął - na wniosek M. K. - postępowanie nieważnościowe w stosunku do decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2013 r. podczas gdy jak wskazała sama skarżąca nie żądała ona uruchomienia postępowania nieważnościowego. Stąd też, w analizowanej sprawie umorzenie postępowania było zasadne, gdyż organ wojewódzki wszczął i prowadził postępowanie nieważnościowe bez stosownego wniosku M. K. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W świetle tego przepisu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wprawdzie może być wszczęte z urzędu, ale uprawniony do wszczęcia takiego postępowania organ, w tym przypadku Wojewoda [...], samodzielnie przesądza, czy na podstawie przedłożonych informacji bądź też wniosków, dokona wszczęcia takiego postępowania. Skoro nie było wniosku M. K. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2013 r., a organ wojewódzki nie uznał za zasadne prowadzenie takiego postępowania z urzędu, to brak było podstaw do jego kontynuowania. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. O bezprzedmiotowości postępowania można mówić w sytuacji, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje, bądź strona na żądanie której wszczęto postępowanie wnosi o jego umorzenie. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje również, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Z powodu braku wniosku M.K. o wszczęcie postępowania nieważnościowego zaszła podstawa do umorzenia, na podstawie art. 105 § 1 k p a., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu stopnia powiatowego, z przyczyn przedmiotowych. Organ stwierdził, że z uwagi na powyższe, zarzuty skarżącej podniesione w odwołaniu dotyczące podejrzenia popełnienia przestępstwa poświadczenia nieprawdy pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że Wojewoda [...]powinien raz jeszcze wezwać skarżącą do jednoznacznego wskazania czynności, których podjęcia się domaga. W szczególności, że skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i w pismach z 16 grudnia 2020 r. oraz z 19 kwietnia 2021 r. wskazuje, że decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2013 r. została wydana w wyniku przestępstwa (poświadczenie nieprawdy), co może stanowić ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania zakończonego tą ostateczną decyzją. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że kwestia legalności wykonywanych robót budowlanych, objętych decyzją Starosty [...]z [...] stycznia 2013 r., należy do właściwości organów nadzoru budowlanego, a konkretnie właściwego miejscowo powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Jeżeli zaś chodzi o przestępstwo poświadczenia nieprawdy, które w ocenie skarżącej zostało popełnione organ wskazał należy, że zgodnie z treścią art. 304 § 1 k.p.k., każdy, dowiedziawszy się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, ma społeczny obowiązek zawiadomić o tym prokuratora lub Policję. Tym samym skarżąca posiada możliwość osobistego, bezpośredniego przesłania zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa do właściwych organów ścigania. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. powinna być uchylona z urzędu. Skarżąca wskazała, że przedstawiła organom dowody, że których wynika, że budowę na działce nr [...] w miejscowości [...] rozpoczęto przed wydaniem pozwolenia na budowę. Projekt budowlany został sporządzony już po zakończeniu budowy w celu zalegalizowania samowoli budowlanej i uniknięcia opłaty legalizacyjnej. Osoba sporządzająca projekt budowlany wprowadziła w błąd Starostę wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa. Skarżąca domagała się dokonania kontroli zgodności z prawem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika na ścieki bytowe na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Inwestor E. H. uzyskała ostateczną decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2013 r., Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę tego budynku. Inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy [...] kwietnia 2017 r., a organ nadzoru budowalnego nie wniósł sprzeciwu. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Z przepisu tego wynika zasada trwałości decyzji ostatecznych. Wyjątki od tej zasady muszą być traktowane ściśle, co oznacza, że wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w określonych w ustawie trybach uchylenia lub zmiany takich decyzji (art. 154-155 k.p.a.), stwierdzenia ich nieważności (art. 156-159 k.p.a.) oraz wznowienia postępowania (art. 145-152 k.p.a.). Skarżąca w piśmie z dnia 16 grudnia 2020 r. domagała się przeprowadzenia postępowania w sprawie niezgodności z prawem decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2013 r. Organ architektoniczno-budowlany - Starosta [...], do którego pismo to zostało przekazane przez organ nadzoru budowlanego, zakwalifikował to podanie jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji i pismem z dnia 20 stycznia 2021 r. przekazał go do Wojewody [...] zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. Pismem z 8 kwietnia 2021 r. Wojewoda [...] wezwał wnioskodawczynię do wykazania interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2013 r. W odpowiedzi na to wezwanie M. K. w piśmie z 19 kwietnia 2021 r. wskazała, że nie jest osobą wnoszącą o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, lecz jedynie poinformowała Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] o możliwości popełnienia przestępstwa poświadczenia nieprawdy. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnego może toczyć się wyłącznie na wniosek podmiotu, który wykaże swój interes prawny w żądaniu wszczęcia takiego postępowania albo z urzędu, jeśli organ uzna, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro – jak twierdzi skarżąca – nie złożyła ona wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2013 r., a organy architektoniczno-budowlane nie znalazły podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu, to brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z powodu braku wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego zaszła podstawa o charakterze przedmiotowym do jego umorzenia. Z twierdzeń skarżącej wynika, że przedmiotowy budynek został wybudowany samowolnie przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnić należy, że sprawy dotyczące budowy obiektów budowlanych bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę (sprawy samowoli budowlanych) należą do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 w zw. z art. 48-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. z 2020, poz. 1333 ze zm.). Dopiero ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że dany obiekt budowlany został wybudowany – jak twierdzi skarżąca – samowolnie przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę mogłoby stanowić podstawę do wszczęcia postępowania mającego na celu wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że Wojewoda [...] powinien raz jeszcze wezwać skarżącą do jednoznacznego sprecyzowania podania i w zależności od stanowiska skarżącej przekazać podanie organowi właściwemu w sprawie. Organ podkreślił, że wskazywane przez skarżącą okoliczności dotyczące wydania decyzji w wyniku przestępstw wymienionych w art. 271 § 1 i 231 § 1 k.k. mogłyby ewentualnie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.), które jest odrębnym postępowaniem nadzwyczajnym i przesłanki do wszczęcia postępowania w tym trybie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. są odmienne od przesłanek wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). W związku z powyższym, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.