VII SA/Wa 2017/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. na podstawie art. 123, art. 61 a w związku z art. 157 § 1, § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) dalej k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku K. K. o unieważnienie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wyrażającej zgodę na przekazanie do użytku budynku warsztatowego betoniarni, realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., a wydanego na podstawie zawiadomienia o zakończeniu robót z dnia [...] września 2006 r. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. przyjął do użytkowania, na podstawie art. 54 Prawa Budowlanego, wytwórnię wyrobów betonowych. Inwestor wybudował ww. obiekt na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. o pozwoleniu na budowę. W dniu [...] września 2006 r. inwestor złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. zawiadomienie o zakończeniu ww. budowy, a organ przyjął do użytkowania zrealizowany obiekt, nie wnosząc w ustawowym 21-dniowym terminie sprzeciwu w drodze decyzji. Z wnioskiem z dnia 16 maja 2012 r. K. K., wniósł na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 5, 6 i 7 k.p.a., o unieważnienie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wyrażającej zgodę na przekazanie do użytku budynku warsztatowego betoniarni, realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2000 r. Organ podniósł, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., jest wyjątkiem od wyrażonej w artykule 16 § 1 zasady stabilności rozstrzygnięć i ma zastosowanie wyłącznie w stosunku do decyzji administracyjnej, względnie do postanowienia, w myśl art. 126 k.p.a., na które przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134 k.p.a. Wniosek skarżącego dotyczył stwierdzenia nieważności wyrażenia zgody na przekazanie do użytku budynku warsztatowego betoniarni, zatem działania organu administracji w innej formie prawnej niż decyzja czy postanowienie. Nie można jednak stwierdzić nieważności innego rodzaju działań organów administracji, jak na przykład czynności materialno-technicznej czy zaświadczenia. W ocenie organu I instancji nie było możliwości weryfikacji ww. czynności organu w drodze postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności, a co za tym idzie żądanego wstrzymania użytkowania obiektu, na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. Z uwagi na niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych, organ w oparciu o art. 61 a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia K. K. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012r. W ocenie organu odwoławczego zaskarżone postanowienie jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa inwestycja zrealizowana została w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2000r., wydaną przez Starostę Powiatowego w W.. W punkcie 5 tej decyzji zawarto zapis, że inwestor nie jest obowiązany uzyskać pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W myśl art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Inwestor w dniu [...] września 2006 r. zawiadomił o zakończeniu budowy, a organ powiatowy nie wniósł sprzeciwu, wobec czego po upływie 14 dni od ww. zawiadomienia inwestor mógł przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Sprawa administracyjna wszczęta zawiadomieniem o zakończeniu budowy jest załatwiona albo milczeniem organu, albo jego negatywną wypowiedzią, oznaczającą zakaz przystąpienia do użytkowania. W niniejszej sprawie, organ powiatowy akceptując zawiadomienie o zakończeniu budowy, wyraził milczącą zgodę na przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu. Jakkolwiek milczenie organu, polegające na nie wniesieniu sprzeciwu niewątpliwie kończy sprawę administracyjną, jednak nie stanowi rozstrzygnięcia sensu stricte (nie zapada w formie decyzji czy postanowienia) i z tego względu nie ma w tej sytuacji zastosowania instytucja stwierdzenia nieważności, która zgodnie z art. 156 i 126 k.p.a. k.p.a. odnosi się wyłącznie do wydanych przez organ decyzji i postanowień. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Słusznie zatem, organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku K. K., wydał zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. K. wnosząc o jego uchylenie oraz postanowienia organu I instancji. Skarżący zarzucił, iż zaskarżone postanowienia naruszają jego interes prawny poprzez naruszenie art. 7, 8 i 9 k.p.a. Jako powód do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności zgody na przekazanie do użytku budynku warsztatowego betoniarni, wskazał rażące i wielokrotne łamanie prawa przez urzędników, m.in. Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienia wydane zostały szablonowo, bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy i bez - choćby pobieżnego - przyjrzenia się zarzutom. Postanowienia wydane zostały przede wszystkim z naruszeniem wyrażonej w art. 9 kpa zasady ogólnej - informowania stron postępowania administracyjnego. Z obowiązku nałożonego tym przepisem organy rozpatrujące sprawę nie wywiązały się należycie, oceniając treść pism skarżącego wyłącznie przez pryzmat przesłanek formalnych, całkowicie pomijając okoliczności faktyczne w nich wskazane. Stwierdzenie niemożliwości wzruszenia tzw. milczącej zgody organu w tym trybie, bez jakiejkolwiek informacji dla strony w zakresie ewentualnej innej drogi dla dochodzenia swych praw, nastąpiło z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Skoro organy administracji uznały jednoznacznie, że tzw. milcząca zgoda nie jest decyzją i nie może być podważona w trybie art. 156 k.p.a., a jednocześnie z pism można było wywnioskować jednoznacznie, że owa "milcząca zgoda" wyrażona była z rażącym naruszeniem prawa, organy administracji zobowiązane były co najmniej wskazać właściwy tryb dla załatwienia sprawy lub samodzielnie skierować ją do właściwego trybu. Działający w sprawie organ miał obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Dodatkowo organ nie mógł ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by strona uniknęła szkody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Nie budzi zastrzeżeń ocena organu, że w sprawie wystąpiły okoliczności stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania nadzorczego regulowanego przepisami art.156 i nast. k.p.a. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6,poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materiaIno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zgodnie z art.156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jak podkreśla się w doktrynie postępowania administracyjnego (M. Jaśkowska, Komentarz do k.p.a. LEX) zakresem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności objęte są przede wszystkim decyzje administracyjne, a na mocy art. 126 K.p.a. postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia określone w art. 134 K.p.a., tj. stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Nie mogą natomiast podlegać stwierdzeniu nieważności czynności materialno-techniczne ani podejmowane w formie rejestracji faktów w ewidencji, ani w formie wystawienia zaświadczeń. Jak wynika z akt sprawy inwestor w dniu [...] września 2006 r. zawiadomił organ o zakończeniu budowy, a organ powiatowy nie wniósł sprzeciwu, wobec czego po upływie 14 dni od ww. zawiadomienia inwestor mógł przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. W myśl bowiem art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Artykuł 54 Prawa budowlanego przewiduje tzw. milczącą zgodę organu nadzoru budowlanego, w przypadku gdy nie ma on zastrzeżeń do wzniesionego obiektu. Biorąc powyższe pod uwagę, trafnie organ wskazał, że kwestionowany przez skarżącego brak wniesienia sprzeciwu czy też milcząca zgoda organu nie jest decyzją administracyjną. Z przepisów prawnych nie można bowiem wywieść, że zgoda ta stanowi władcze rozstrzygniecie indywidualnej sprawy administracyjnej (orzeczenie o prawach lub obowiązkach administracyjnych podmiotu prawa), który to element przesądza o dopuszczalności zakwalifikowania danej czynności procesowej organu administracji jako decyzji administracyjnej. W świetle powyższych okoliczności uznać należy za zasadne stanowisko organu, że wobec braku przedmiotu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej należało w niniejszej sprawie odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art.61a §1 k.p.a. Ustalenia konieczne dla wydania spornego rozstrzygnięcia zostały w tej sprawie dopełnione. Organ poddał ocenie okoliczności faktyczne istniejące w sprawie, a strona nie udowodniła istnienia innych okoliczności, przeciwnych przyjętym ustaleniom. Wydane orzeczenia spełniają wymogi, co do formy i treści, wymienione w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację, uznać należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż chybione okazały się zarzuty stawiane zapadłym postanowieniom obu instancji. W świetle zastosowanych przez organy reguł postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego uznać należy prawidłowość orzeczeń, które podjęły organy administracji publicznej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.