VII SA/Wa 2017/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego oddala skargę [...] (dalej jako: "skarżąca") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. (znak: [...]). Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. (znak: [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. (nr [...]). Z akt sprawy wynika, że wymienioną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], nakazującą [...][...] oraz [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, powstałych na tarasie znajdującym się na II piętrze budynku przy ul. [...] , poprzez wykonanie robót wskazanych w ekspertyzie technicznej sporządzonej w listopadzie 2004 r. przez mgr inż. [...] , rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno - budowlanej. W piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r. skarżąca zwróciła się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m[...] z dnia [...] lipca 2005 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że decyzja została wydana bez konsultacji z konserwatorem zabytków i nakazywała remont wnętrza lokalu należącego do "pani [...]" wszystkim współwłaścicielom, w sytuacji gdy lokal należy wyłącznie do jednego z nich oraz, że aktualnie "toczy się postepowanie określające zakres robót przywracających budynek do właściwego stanu faktycznego". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., którym objął także decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, a po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w z. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w sytuacji gdy postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności nie może dotyczyć jedynie decyzji organu stopnia podstawowego, ale przede wszystkim rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym od tej decyzji. Organ biorąc powyższe pod uwagę podniósł, iż w przedmiotowej sprawie wnioskiem o stwierdzenie nieważności została objęta decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r., utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] lipca 2005 r. W ocenie organu odwoławczego złożony przez skarżącą wniosek o stwierdzenie nieważności jest kolejnym w sprawie wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji. Organ, powołując się na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie zaznaczył, że na wniosek [...], przeprowadzono postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r., a decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministacyjne organ wskazał, że sprawa będąca już raz przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Wydanie przez organ następnej decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, która pozostaje w obiegu prawnym, jest niedopuszczalne, z uwagi, iż wydana w tych okolicznościach decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wyjaśnił, że tożsamość spraw wyraża się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz podstawy faktycznej i prawnej żądania, jak też niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją, co sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r., nr, utrzymującej w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] lipca 2005 r., ze względu na rozstrzygnięcie tożsamej sprawy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Odnosząc się do zarzutu podniesionego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a dotyczącego uchylenia kwestionowanej decyzji organu powiatowego z dnia [...] lipca 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Podsumowując stwierdził, że ponowna kontrola omawianych decyzji w trybie stwierdzenia nieważności jest niedopuszczalna ze względu na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę w sposób ostateczny. W skardze na powyższe postanowienie [...] wskazała, że decyzja organu powiatowego z dnia [...] lipca 2005 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, a w jej miejsce została wydana kolejna decyzja tego samego organu powiatowego, dotycząca tych samych stron i tej samej sprawy. W ocenie skarżącej w tej samej sprawie nie powinny obowiązywać dwie różne decyzje, wydane przez ten sam organ, dotyczące tych samych stron i tej samej sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżone przez [...] postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa, a zatem skarga jest nieuzasadniona. Z przepisu art. 61a § 1 k.p.a., który był podstawą wydania tego postanowienia, wynika, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn jego wszczęcie jest niedopuszczalne, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku strony poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy, może nastąpić z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym lub gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r. VII SA/Wa 1154/10 dostępne: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie zachodzi taka sytuacja. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w niniejszej sprawie należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Decyzja ta była już bowiem przedmiotem postępowania nieważnościowego z inicjatywy [...] prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. Powołanie w kolejnym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nowych, czy też innych, bądź tylko dodatkowych okoliczności mających wskazywać na istnienie wadliwości przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażącego naruszenia prawa, nie powoduje, że wniosek ten dotyczy innej sprawy administracyjnej niż sprawa załatwiona ostateczną decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności. Co więcej, także wskazanie w kolejnym wniosku o stwierdzenie nieważności na inne kwalifikowane wady materialnoprawne z art. 156 § 1 pkt 1-6 K.p.a. nie oznacza, że wniosek ten dotyczy innej sprawy administracyjnej. Celem postępowania nadzorczego uregulowanego w przepisach art. 156 i nast. k.p.a. jest bowiem ocena kwestionowanej decyzji z punktu widzenia wszystkich wadliwości materialnoprawnych wymienionych w powołanym przepisie bez względu na argumenty i twierdzenia strony powołane we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1047/17 - dostępne: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopóki zatem w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja administracyjna odmawiająca stwierdzenia nieważności dopóty nie jest możliwe wszczęcie kolejnego postępowania w tej samej sprawie. To, że wniosek [...] z dnia 3 kwietnia 2017 r. dotyczył tej samej sprawy administracyjnej co załatwiona ostateczną, decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Tożsamość przedmiotową wyznacza bowiem takie samo żądanie strony oparte na tej samej podstawie faktycznej i prawnej. W okolicznościach niniejszej sprawy było to żądanie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] lipca 2005 r. tj. żądanie przeprowadzenia w stosunku do tej decyzji postępowania nadzorczego uregulowanego przepisem art. 156 k.p.a. Takie postępowanie zostało już raz przeprowadzone, a jego przedmiotem była ocena kwestionowanej decyzji z punktu widzenia wszystkich kwalifikowanych wadliwości materialnoprawnych. Ewentualne uchybienia popełnione w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym takie jak niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, czy niezbadanie jej w kontekście wszystkich wad nieważnościowych, nie uzasadniają inicjowania kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Zatem dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca w sposób ostateczny sprawę, kolejne postępowanie dotyczące te samej materii staje się niedopuszczalne. Organ ponownie kontrolując przedmiotową decyzję wypełniłby przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a mianowicie orzekałby w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wobec powyższego Sąd uznał, że wniosek [...] zawarty w piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r. zmierzał do uruchomienia postępowania w sprawie tożsamej ze sprawą zakończoną już ostatecznym orzeczeniem organu. Z powyższych przyczyn w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie jak i je poprzedzające wydane w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a., należało uznać za zgodne z prawem. Okoliczności powołane wyżej stanowiły przeszkodę o charakterze przedmiotowym, uniemożliwiającym wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazać należy, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, tak więc należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W takiej sytuacji, organ nie mógł przystąpić do merytorycznej oceny podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutów (pod adresem kwestionowanej decyzji) i właściwie podjął postanowienie przewidziane w art. 61 a kpa. W kwestii natomiast podnoszonej w skardze okoliczności jakoby decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] lipca 2005 r. została "z mocy prawa uchylona" należy stwierdzić za organem odwoławczym, że z akt sprawy nie wynika, aby decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, w związku z czym zarzut ten pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonego postanowienia. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).