VII SA/Wa 2017/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania na wniosek M. W. zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...], udzielającą I. i M. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szamba na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], gm. [...]. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 27 września 2010 r., wpłynął do Starosty [...] wniosek I. i M. S. o udzielenie pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. W dniu 9 listopada 2010 r. M. W. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Starosta [...] wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] października 2010 r. W dniu 27 kwietnia 2018 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął kolejny wniosek M. W. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. o pozwoleniu na budowę dla M. i I. małż. S. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w ww. sprawie z uwagi na niezachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. W. Utrzymując w mocy postanowienie Starosty [...] Wojewoda po przedstawieniu specyfiki postępowania wznowieniowego za słuszne uznał stanowisko organu I instancji, że wnioskodawca o decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. dowiedział się w dniu 9 listopada 2010 r. kiedy zostało wznowione postępowanie w przedmiotowej sprawie. Ponadto stwierdził, że zarzuty dotyczące pozwolenia na budowę były analizowane we wznowieniowym postępowaniu, w wyniku czego decyzja o pozwoleniu na budowę pozostała w obrocie prawnym. Od czasu przeprowadzenia postępowania wznowieniowego nie zmieniły się okoliczności, na podstawie których wydane zostało pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że termin dla M. W. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął w dniu 11 grudnia 2010 r., zatem złożenie go w dniu 27 kwietnia 2018 r. nastąpiło z uchybieniem terminu. Skargę na postanowienie Wojewody [...] złożył M. W. (dalej: skarżący) domagając się jego uchylenia. W obszernym uzasadnieniu skargi zakwestionował prawidłowość decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy stanowiącej podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla małżonków S. Wyjaśnił, że działki, na których toczą się roboty budowlane są "całkowicie obciążone moją służebnością" oraz, że nie uwzględniono jego wniosków o wstrzymanie prac budowlanych do czasu zakończenia sprawy o zwrot darowizny, którą otrzymał od niego syn – K W. Zdaniem skarżącego "budynek Państwa S został pobudowany na działkach rolnych (grunt rolny) nie mających przeznaczenia budowlanego, jedynie na oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością". Zdaniem skarżącego powinien zostać "poinformowany o fakcie ubiegania się przez właścicieli działek o pozwolenie na budowę", gdyż posiada przymiot strony. "Pomimo wstrzymania prac budowlanych postanowieniem PINB z dnia [...].02,2014r. inwestorzy nadal prowadza potajemnie prace budowlane, w mojej ocenie Powiatowy Inspektor doskonale o tym wie i nie reaguje". Skarżący wskazał, że wielokrotnie kierował do organów nadzoru budowlanego w [...] pisma dotyczące wstrzymania zgody na użytkowanie budynku mieszkalnego dla małżonków S. z uwagi na nieprawidłowości do jakich doszło na etapie ubiegania się przez nich o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W dniu 25 marca 2019 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowe wyznaczonego z urzędu pełnomocnika skarżącego – adw. M. R., w którym poparł on skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienie oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zarzucając naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a W uzasadnieniu stanowiska pełnomocnik wyjaśnił, że Wojewoda [...] uznając za słuszne stanowisko organu I instancji o niezachowaniu przez skarżącego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., pominął, że organ ten rozstrzygał o wniosku skarżącego w oparciu o art. 148 § 1 k.p.a. Wskazał również, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. - utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] o udzieleniu I. i M. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szamba na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], gm. [...]. Wskazać zatem na wstępnie należy na stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania, w toku którego można wyróżnić trzy stadia: 1) stadium wszczęcia postępowania, 2) stadium rozpoznania, 3) stadium rozstrzygnięcia. W stadium wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania organ bada dopuszczalność tego nadzwyczajnego trybu postępowania oraz spełnienie wymagań formalnych. Niedopuszczalność postępowania w sprawie wznowienia postępowania może wynikać zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. W stadium wstępnym niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych jest wyprowadzana w przypadku, gdy jednostka wnosząca żądanie nie powołuje się na własny interes prawny, a na obiektywne naruszenie porządku prawnego. W tym początkowym stadium rolą organu jest wyłącznie zbadanie, czy zostały spełnione wymogi formalne podania, przy zastosowaniu przepisów o podaniach i konsekwencjach braków oraz czy został zachowany termin do złożenia żądania wszczęcia postępowania (art. 148 § 1 i 2 k.p.a.). Dokonanie ustaleń pozytywnych w stadium wszczęcia daje podstawę do wydania: 1) postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do podstaw wznowienia, a następnie w razie ustalenia wystąpienia jednej z takich podstaw, do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną; 2) postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w przypadku ustalenia niedopuszczalności wznowienia postępowania lub uchybienia terminu do złożenia żądania wszczęcia postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, Warszawa 2010, s. 258-259). (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 7 stycznia 2016 r. II SA/Wr 605/15, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Z powyższych rozważań wynika, że wniesienie podania nie wszczyna automatycznie postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został termin złożenia wniosku. Natomiast to, czy przyczyny wznowienia powoływane przez stronę faktycznie wystąpiły jest dokonaniem oceny merytorycznej, a nie formalnej poprawności wniosku i taką kwestię organ administracji może rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu (wyrok WSA w Olsztynie z 13 lutego 2014 r., II SA/Ol 1143/13, publ: LEX nr 1429648; wyrok WSA we Wrocławiu z 7 stycznia 2016 r. II SA/Wr 605/15, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać przy tym trzeba, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania podstaw wznowienia i udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, czy też wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Powyższe nie zwalnia jednak organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów oraz rzeczowego przedstawienia swojego stanowiska, w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Obowiązek badania, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie, spoczywa zatem na organach obu instancji. W kontekście powyższych rozważań stwierdzić trzeba, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły (potwierdza to lektura akt administracyjnych), że w dniu 9 listopada 2010 r. skarżący złożył w Starostwie Powiatowym w [...] wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2010 r. Postępowanie takie zostało wszczęte w sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Starosta [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2010 r. o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że skarżący o podstawach wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją, wskazanych w kolejnym wniosku z dnia 27 kwietnia 2018 r. o wznowienie postępowania wiedział, co najmniej w dacie wystąpienia z "pierwszym" wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2010 r. Należy zauważyć, co jednoznacznie wynika z akt sprawy i co podkreślił Wojewoda, że w dniu składania wniosku z dnia 27 kwietnia 2018 r. wnioskodawca nie zachował terminu przewidzianego w art. 148 k.p.a. biorąc pod uwagę jego i organów wiedzę o toczącym się wcześniej i zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2011 r. postępowaniu wznowieniowym dotyczącym ostatecznej decyzji nr [...] udzielającej inwestorom – I. i M. S. pozwolenia na budowę. Oba wnioski skarżącego zarówno ten z dnia 9 listopada 2010 r., jak i wniosek z dnia 27 kwietnia 2018 r., oparte zostały na tej samej podstawie prawnej - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj., że bez własnej winy skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2010 r. Tym samym w sposób oczywisty skarżący przekroczył ustawowy termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, co obligowało organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Konsekwencją powyższego był wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego zawartym w piśmie procesowym z dnia 25 marca 2019 r., brak podstaw do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty. W orzecznictwie uważa się natomiast, że jeżeli organ wyda postanowienie o wszczęciu postępowania i dopiero w kolejnej fazie postępowania dostrzeże, że zachodziły podstawy do wydania postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania, a więc, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych było niedopuszczalne, bądź gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, powinien umorzyć takie wadliwie wznowione postępowanie. Błędne wszczęcie postępowania uzasadnia bowiem jego umorzenie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2306/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wszczęcie postępowania wznowieniowego w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest bowiem dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 k.p.a., przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny. Wobec powyższego również Sąd nie ma podstaw do merytorycznego zbadania uzasadnienia żądania, jako że wybiega ono poza zakres rozstrzygnięcia organu, a zatem pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie z powodów formalnych nastąpiła bowiem blokada dalszej części postępowania, a jedynie na kolejnym etapie postępowania wznowieniowego sąd władny byłby to uczynić. Wskazywane w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego zarzuty dotyczące powołania przez Wojewodę art. 148 § 2 k.p.a jako podstawy orzekania przez organ I instancji, podczas gdy ten rozstrzygał w oparciu o art. 148 § 1 k.p.a. pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Również pewne niedostatki uzasadnień wydanych w sprawie postanowień nie naruszają prawa w stopniu, który obligowałby Sąd do ich uchylenia. Skarżący nie zakwestionował bowiem skutecznie stanowiska organów, że wiedzę o decyzji Starosty [...] w [przedmiocie pozwolenia na budowę posiadał, co najmniej w dniu wystąpienia z pierwszym wnioskiem o wznowienie postępowania tj. 9 listopada 2010 r. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.