VII SA/Wa 2017/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2021 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB") decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak:[...], po rozpatrzeniu odwołania W.F. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z dnia [...] grudnia 2019 r., Nr [...] w sprawie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia dokumentów. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. ("PINB dla miasta[...]") decyzją z dnia [...] października 2019 r., Nr[...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – dalej jako "pr.bud.") nałożył na J.F. i W.F.(inwestorów robót budowlanych polegających na remoncie budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z przebudową poddaszy nieużytkowych na lokale mieszkalne i budową wjazdu od strony ul. [...]oraz realizacją balkonów i tarasów budynków przy al. [...]we W. (z wyłączeniem balkonów w klatce nr[...]), wykonanych w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego, będących jednocześnie współwłaścicielami mieszkań usytuowanych w ww. obiekcie: lokalu nr [...] przy ul.[..], oraz lokali nr [...] przy ul.[...]) - obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 4 miesięcy, trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, dotyczącego ww. robot budowlanych, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Powyższą decyzją nałożono również na J.F. i W.F.obowiązek wykonania robót budowlanych, w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w mieszkaniu nr [...] przy al. [...] w zakresie przebudowania schodów prowadzących na antresolę w taki sposób, aby zmienić wysokość stopni schodów, dostosowując ich parametry do wymogów § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), balustrad zabezpieczających przed upadkiem z wysokości przy ww. schodach i przy krawędziach stropu antresoli od strony przestrzeni otwartych, zgodnie z § 296 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast na J.M. iP.P.– współwłaścicieli mieszkania nr [...] przy ul.[...], nałożono obowiązek wykonania, w terminie 4 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w lokalu nr [...] przy ul. [...] w zakresie przebudowania schodów prowadzących na antresolę – w taki sposób, aby zmienić szerokość użytkową biegu schodów, dostosowując ich parametry do wymogów § 68 ust. 1 ww. rozporządzenia oraz wykonania balustrad zabezpieczających przed upadkiem z wysokości przy ww. schodach i przy krawędziach stropu antresoli od strony przestrzeni otwartych, zgodnie z § 296 ust. 1 rozporządzenia. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., Nr [...] uchylił decyzję PINB dla miasta W.z dnia [...] października 2019 r. w części nałożenia na J.F.i W.F.obowiązku przebudowania schodów prowadzących na antresolę w mieszkaniu nr [...] przy ul. [...] - w taki sposób, aby zmienić wysokość stopni schodów, dostosowując ich parametry do wymogów przepisu § 68 ust. 1 rozporządzenia oraz w zakresie nałożenia na J.M. i P.P. obowiązku przebudowania schodów prowadzących na antresolę w mieszkaniu nr [...] - w taki sposób, aby zmienić szerokość użytkową biegu schodów, dostosowując ich parametry do wymogów przepisu § 68 ust. 1 rozporządzenia. W pozostałej części organ wojewódzki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB dla miasta W. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. W.F. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2019 r. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że decyzja organu wojewódzkiego narusza jego prawa procesowe wynikające z art. 10 k.p.a. dotyczące czynnego udziału strony w postępowaniu przed wydaniem decyzji oraz, że decyzja nie została mu doręczona drogą elektroniczną, za pomocą której prowadził korespondencję. Ponadto wskazał, że organ wojewódzki nie rozpatrzył jego odwołania wniesionego od decyzji PINB dla miasta W. z dnia [...] października 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., znak:[...], działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej jako: "k.p.a.") stwierdził nieważność decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2019 r. Organ stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z tym podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. GINB ustalił, że decyzja PINB dla miasta W. została doręczona W.F. w dniu [...] października 2019 r. drogą elektroniczną za pośrednictwem platformy ePUAP. Skarżący w dniu [...] listopada 2019 r. złożył na podstawie art. 111 k.p.a., wniosek o uzupełnienie decyzji organu powiatowego, który to postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., odmówił uzupełnienia decyzji własnej z dnia [....] października 2019 r. Postanowienie powyższe zostało doręczone W.F. w dniu [...] grudnia 2019 r. Skarżący w dniu [...] grudnia 2019 r. wniósł odwołanie od decyzji organu powiatowego z dnia [...] października 2019 r., które zostało przekazane do organu odwoławczego w dniu [...] stycznia 2020 r. Zdaniem GINB skarżący wniósł odwołanie w ustawowym terminie. Tym samym kontrolowana decyzja [...] WINB z dnia [...] grudnia 2021 r. została wydana bez rozpatrzenia powyższego odwołania. Orzekając w trybie odwoławczym [...]WINB nie rozpoznał odwołania wniesionego przez podmiot występujący w sprawie na prawach strony, a w konsekwencji nie doszło do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na skutek odwołaniaW.F., co stanowi o rażącym naruszeniu prawa, tj. art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie takie – w ocenie GINB – dotknięte jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...]utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 21 lipca 2020 r. GINB stwierdził, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności, zgodnie z którą strona postępowania, w którym orzekał organ pierwszej instancji ma prawo do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. W.F. został jednak pozbawiony prawa do skutecznego zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż organ drugiej instancji, wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r., nie rozpoznał odwołania wniesionego przez skarżącego, który był stroną postępowania. GINB rozpoznając ponownie sprawę wskazał, odnosząc się do wniosku skarżącego o wyznaczenie innego organu do rozpatrzenia sprawy, że zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Wyznaczenie organu właściwego, o co wnioskował skarżący, może, w świetle art. 150 § 2 k.p.a. mieć miejsce jedynie w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 k.p.a., a zatem nie może mieć miejsca w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o czym wprost stanowi przepis art. 150 § 2 k.p.a. GINB nie podzielił zarzutów naruszenia art. 8, 9 i 107 k.p.a. wskazując, że przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. W przypadku wystąpienia kwalifikowanej wady właściwy organ stwierdza nieważność decyzji administracyjnej, nie jest natomiast zobligowany do oceny innych ewentualnych uchybień i wad decyzji. W.F.złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. Zdaniem skarżącego, organ rozpoznający sprawę pominął jego wnioski oraz argumenty podnoszone w odwołaniu od decyzji PINB dla miasta W. z dnia [...] października 2019 r., a także zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] lipca 2020 r., czym rażąco naruszył prawo. W piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. skarżący wskazał ponadto, że zaskarżone rozstrzygniecie narusza art. 6, 7, 8 k.p.a. Odpowiadając na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. –dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm. – dalej jako: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Sąd oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2020 r., gdyż uznał, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z dnia [...] grudnia 2019 r. Tym samym decyzje organu rozpatrującego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji odpowiadają prawu. Decyzja [...]WINB z dnia [...] grudnia 2019 r. została wydana po rozpatrzeniu odwołania J.M. i P.P. od decyzji PINB dla miasta W. z dnia [...] października 2019 r. Rozstrzygniecie to jednak zostało wydane z pominięciem rozpoznania odwołania złożonego przez skarżącego W.F., które organ wojewódzki miał również obowiązek rozpatrzeć. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jeden instancji. Odwołanie jest jednym ze środków zaskarżenia, za pomocą którego uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięcia administracyjnego. Stanowi to także realizację podstawowej zasady postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., a więc zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ rozpatrujący odwołanie, w rozumieniu powyższego przepisu, a także przepisów regulujących instytucję odwołania, ma obowiązek rozpatrzeć wszystkie złożone odwołania. Nie może, rozpoznać tylko wybranych odwołań lub ich nie rozpoznać bez uzasadnienia. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi niewątpliwie konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w Konstytucji RP. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może także być przez organ konwalidowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wniesienie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpoznania w jednym terminie. W sytuacji, gdy organ odwoławczy ograniczy się wyłącznie do rozpoznania środka zaskarżenia pochodzącego tylko od jednej strony, to jego rozstrzygnięcie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze. Skoro zaś sprawa została merytorycznie rozpoznana, to niedopuszczalne jest wydawanie następnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie na skutek rozpoznania kolejnego bądź kolejnych odwołań, złożonych przez inne strony. Z tego też powodu [...] WINB nie mógł rozpoznać odwołania skarżącego, skoro uprzednio wydał już decyzję kończącą postępowanie w sprawie. W przeciwnym przypadku doszłoby do dwukrotnego przeprowadzenia tego samego postępowania. Nie ulega wątpliwości, że [...] WINB wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r. naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Istota prawidłowości rozstrzygnięcia GINB z dnia [...] lipca 2020 r. sprowadza się do stwierdzenia, czy wskazane naruszenie zasady dwuinstancyjności postepowania poprzez nierozpatrzenie odwołania skarżącego, podczas gdy rozpatrzono odwołanie innych stron, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały jasno określone w art. 156 § 1 k.p.a., z czego jedną z takich przesłanek jest rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie i doktrynie utrwalił się pogląd, że warunkiem uznania, iż doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest łączne zaistnienie trzech elementów polegających na oczywistości naruszenia, jednoznaczności naruszonego przepisu i racji ekonomicznych lub gospodarczych. W rozpatrywanej sprawie, stwierdzić należy, że przy wydaniu decyzji [...] WINB z dniu [...] grudnia 2019 r. doszło do rażącego naruszenia prawa, albowiem doszło do spełnienie łącznie trzech ww. elementów. Nierozpatrzenie odwołania skarżącego naruszające zasadę dwuinstancyjności postępowania jest oczywistym naruszeniem prawa polegającym na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę. Charakter art. 15 k.p.a. jest imperatywny i nie powoduje wątpliwości interpretacyjnych, stronie bezsprzecznie służyło, na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania. Przepisy te nie kreują kompetencji fakultatywnych, nie dają także organowi możliwości zastosowania uznania administracyjnego. Nakładają na organ obowiązki, które stanowią jednocześnie prawa procesowe stron postępowania, a ich naruszenie nie może być zaakceptowane. W świetle powyższych rozważań GINB decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. zasadnie stwierdził nieważność decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2019 r., albowiem została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 15 k.p.a. w zw. art. 127 § 1 k.p.a. Oznacza to, że zaistniała przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji [..] WINB nie był uprawniony do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji PINB dla miasta W. z dnia [...] października 2019 r. Nie mógł uczyć tego także na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Wbrew twierdzeniem skarżącego, nie mógł zając merytorycznego stanowiska w zakresie meritum sprawy rozstrzyganej przed organami nadzoru budowlanego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych decyzja stwierdzająca nieważność ma charakter wyłącznie kasacyjny. Nie może regulować i rozstrzygać kwestii merytorycznych, a nawet w jej uzasadnieniu organ nie powinien wskazywać przyszłego rozwiązania (por. wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r, I SA 178/83). Podstawowym zadaniem organu jest przeprowadzenie postępowania nieważnościowego i dokonanie oceny, czy zaistniała podstawa stwierdzenia nieważności decyzji. W przypadku uznania, że zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, co zaszło w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. To jednak nie kończy postępowania podstawowego, gdyż wyeliminowanie z obrotu decyzji wskutek stwierdzenia jej nieważności powoduje, że organ odwoławczy zobligowany będzie ponownie rozpoznać sprawę (także w zakresie odwołania skarżącego) i podjąć nowe rozstrzygnięcie. Nie można podzielić podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a. Rozstrzygnięcia z [...] lipca 2020 r. i [...] sierpnia 2020 r. znajdują oparcie w przepisach prawa. Prowadzone przez organ postępowania, które zostały zakończone ww. decyzjami były prowadzone na podstawie przepisów prawa. Nie naruszono więc, w jakikolwiek sposób, art. 6 k.p.a. GINB podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji