VII SA/Wa 202/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargę oddala Wojewoda [...] decyzją nr [...] wydaną dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że wniosek o zezwolnienie na realizację inwestycji drogowej – budowę drogi gminnej – ul. [...] oraz ul. [...] na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], i [...] w [...] wniósł reprezentujący gminę [...] – Prezydent [...]. Pismem z dnia 5.06.2013 r. Starosta [...] zawiadomił wnioskodawcę, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania. Starosta [...] opublikował również obwieszczenie informujące o wszczęciu postępowania na tablicy ogłoszeń Starostwa (w dniach od 6.06 do 27.06.2013 r.) , w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. (na 14 dni) oraz w tygodniku lokalnym "[...]" nr [...] w dniu [...].06.2013 r. Przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji przeanalizował zgodność złożonego przez inwestora wniosku z przepisami ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zgodność projektu budowlanego z przepisami ustawy Prawo budowlane. Stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji dokumentacja budowlana została poddana analizie pod kątem art. 11 d ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W wyniku tej analizy organ drugiej instancji ustalił, że załączone zostały: prawidłowo sporządzony projekt budowlany, mapa w skali 1:500 z naniesionymi liniami rozgraniczenia dla przedmiotowej inwestycji, analiza powiązania projektowanej drogi z innymi drogami, określone zostały zmiany w dotychczasowej infrastrukturze terenu. Do wniosku dołączono również mapy zawierające projekty podziału nieruchomości wraz wykazem zmian gruntowych zarejestrowane w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]. W przedmiocie zachowania przez inwestora uregulowań prawnych dotyczących ochrony środowiska organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja ze względu na jej długość (poniżej 1 km) nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacznie lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (a contrario § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 oraz § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397), a zatem nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor dopełnił również obowiązek uzyskania opinii właściwych organów samorządu terytorialnego wynikający z przepisu art. 11 b specustawy. W ocenie organu odwoławczego, projekt budowlany stanowiący na podstawie art. 11 d ust. 1 pkt 5 ustawy z 2003 r. niezbędny załącznik do wniosku, odpowiada wymaganiom wynikającym z rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462). Projekt sporządzony i sprawdzony został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Do projektu budowlanego zostało załączone oświadczenie projektantów i sprawdzających o kompletności projektu i sporządzeniu go zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. zezwalająca na realizację inwestycji drogowej zawiera niezbędne ustalenia wynikające z art. 11 f ust. 1 specustawy dotyczące: powiązania z innymi drogami publicznymi, określa jednoznacznie linie rozgraniczające teren inwestycji, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury, a także wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a także zatwierdza podział nieruchomości, zawiera oznaczenia nieruchomości, które stają się własnością Gminy [...] oraz zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 1 specustawy określa termin wydania nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podkreślił, iż organ administracji publicznej wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ocenia racjonalności planowanej inwestycji, nie jest tez upoważniony do wyznaczania czy korygowania trasy inwestycji ani do zmiany proponowanych rozwiązań. Podkreślił również, iż wola realizowania (budowy) drogi gminnej w oparciu o przepisy specustawy zależy od zarządcy drogi. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł B. N. Wnosząc o zasądzenie na jego rzecz – jako współwłaściciela zajętej pod inwestycję działki [...] odszkodowania lub przekazanie mu (w zamian za przejętą) działki budowlanej w śródmieściu [...] o podobnej powierzchni i szerokości minimum 21 m – przed rozpoczęciem realizacji inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozpatrując sprawę, dokonuje - stosownie do dyspozycji art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - kontroli zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem. Zatem kontrola polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] wydana [...] listopada 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2013 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej – ul. [...] i ul. [...] w [...]. W tym miejscu należy podkreślić, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. zezwalająca na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej została wydana w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 lipca 2008 r., zmieniającą tę ustawę z dniem 10 września 2008 r. Celem powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w pierwotnym brzmieniu, było uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Po nowelizacji z 2006 r. działanie ustawy rozciągnięto również na inne drogi publiczne, a kolejna nowelizacja z lipca 2008 r. jeszcze uprościła i przyspieszyła postępowanie zmierzające do uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych, obejmując w jednym postępowaniu i jednej decyzji cztery zagadnienia; lokalizację drogi, podział nieruchomości, nabywanie nieruchomości pod drogi i pozwolenie na jej budowę. Wprowadzenie takiej szczególnej regulacji spowodowane było potrzebą przyspieszenia procesu budowy dróg publicznych. Również wyjątkowy charakter ustawy wyrażony jest nie tylko w jej tytule, ale wynika też z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a tym samym szybką modernizację i rozbudowę sieci dróg w kraju. Ustawa została zamierzona jako regulacja czasowa. Jej działanie jest bowiem ograniczone w czasie określonym w art. 45. Z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach wynika, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że ustawa o szczególnych zasadach jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż reguluje ona kompleksowo zasady i warunki przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym nabywania nieruchomości na ten cel i organy właściwe w tych sprawach. Oznacza to, że nie ma tu zastosowania administracyjny tok postępowania, wynikający z przepisów o gospodarce nieruchomościami, w tym procedury zatwierdzenia podziału nieruchomości oraz wywłaszczania nieruchomości. Biorąc pod uwagę treść uregulowań w/w ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obowiązującej od dnia 25 maja 2003 r.) Sąd podziela ocenę organu, iż objęta skargą decyzja nie narusza prawa, została bowiem wydana z zachowaniem wszystkich zasad i warunków określonych w w/w ustawie, przy czym organ administracji publicznej wydając decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do kwestionowania woli budowy drogi gminnej w oparciu o przepisy w/w ustawy, do wyznaczania czy korygowania trasy przebiegu inwestycji ani do zmiany proponowanych przez inwestora rozwiązań, ani też nie ocenia racjonalności planowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów skarżącego należy podnieść, iż zgodnie z art. 13 w/w ustawy – zarządca drogi może nabywać w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy, nieruchomości, w tym lokale mieszkalne, poza pasami drogowymi w celu ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub wydzielania ich w tych pasach w postępowaniu scaleniowo – wymiennym. W przypadku, jeśli pod realizację inwestycji przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Przy czym wniosek w tej kwestii złożony na podstawie przepisu art. 13 ust. 3 w/w ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie jest rozpatrywany w trybie postępowania administracyjnego, gdyż nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz roszczenie cywilnoprawne właściciela lub użytkownika wieczystego, którego w razie sporu może on dochodzić przed sądem powszechnym. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.