VII SA/Wa 2023/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją znak: [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Komendę Wojewódzką Policji w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2008 r., w sprawie wpisania do rejestru zabytków Województwa [...] budynku Urzędu Celnego przy ul. [...] wraz z otoczeniem w miejscowości [...], powiat [...] – działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. C, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 i 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wpisany do rejestru zabytków budynek Urzędu Celnego nawiązuje do architektury renesansu niemieckiego i wyróżnia się w architekturze miasta. Z uwagi na konieczność zachowania widoku bryły budynku o oryginalnym kształcie elewacji i zabezpieczenia interesującej ekspozycji zabytku w układzie przestrzennym miasta - ochronę konserwatorską w formie wpisu do rejestru zabytków objęto również otoczenie zabytku. Odnosząc się do argumentacji skarżącego kwestionującego zasadność objęcia ochroną konserwatorską otoczenia zabytku Minister wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę wpisania do rejestru zabytków otoczenia budynku dawnego Urzędu Celnego stanowi art. 9 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ustawie znajduje się legalna definicja otoczenia, które stanowi teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie do rejestru zabytków, w celu ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych - art. 3 pkt 15 ustawy. Ponieważ ustawowa definicja otoczenia zabytku ma charakter nieostry, od uznania organu w danej sprawie zależy, czy wpisywany obszar powinien zapewniać ochronę wartości widokowych zabytku lub ochronę przez szkodliwym oddziaływaniem na zabytek czynników zewnętrznych. Ocena taka nie może przekraczać uznania administracyjnego, bowiem wpis otoczenia stanowi władczą ingerencję w sferę uprawnień właścicielskich dysponenta danego terenu. Kierując się powyższymi wymogami Minister Kultury wyjaśnił, że w niniejszej sprawie wpisanie do rejestru zabytków działki nr ewid. [...] jako otoczenia zabytku uzasadnione było koniecznością zachowania dominującego charakteru bryły budynku Urzędu Celnego, nad znajdującymi się na działce budynkami garażowymi, celem zachowania jego wartości widokowych wynikających z położenia u zbiegu ulic. Ochrona wartości widokowych, o których mowa w art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, sprowadza się do konieczności zachowania na terenie lub przy zabytku dotychczasowego ładu przestrzennego, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach uwarunkowania środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, a także wymagania urbanistyki i architektury. Przedstawiając powyższą argumentację Minister Kultury nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany decyzji organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Komenda Wojewódzka Policji w [...]. Zdaniem skarżącego organ oparł swoją decyzję na błędnie ustalonym stanie faktycznym, co doprowadziło do nieuzasadnionego wpisu do rejestru zabytków otoczenia budynku Urzędu Celnego. Wpisanie do rejestru oprócz samego zabytku także jego otoczenia jest możliwe wyłącznie ze względu na to, że organ administracyjny nie jest w stanie za pomocą przysługujących mu instrumentów odpowiednio chronić zabytkowej wartości obiektu. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie wykazały w jaki sposób wpisanie otoczenia obejmującego całą działkę, na której posadowiony jest zabytkowy budynek, pozwoli bardziej na jego ochronę niż przysługujące konserwatorowi zabytków uprawnienia takie jak konieczność uzyskania pozwolenia na prowadzenie wszelkich prac przy tym zabytku. Nie określono także dlaczego przysługujące organowi kompetencje nie zapewnią pełnej ochrony konserwatorskiej. Dalej skarżący wskazał, że pod pojęciem ochrony wartości widokowych zabytku rozumie się konieczność utrzymania miejsca posadowienia zabytku w kształcie jedynie mu właściwym, którego specyfika sprawia, że jego zatarcie uniemożliwi należytą percepcję zabytku, a zatem ma nieodwracalny, negatywny wpływ na jego ekspozycję. Ochrona wartości widokowymi zabytku, o której mowa w art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków sprowadza się zatem do konieczności zachowania na terenie wokół lub przy zabytku dotychczasowego, unikalnego ładu przestrzennego. Ład przestrzenny zaś to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne. Zdaniem skarżącej położenie przedmiotowej działki jak i jej zagospodarowanie nie stanowią przejawu ładu przestrzennego w znaczeniu przywołanym powyżej, a w szczególności nie w formie, która zasługiwałaby na szczególną ochronę konserwatorską. Na działce znajdują się niskie budynki garażowe usytuowane w sposób raczej przypadkowy w kontekście układu przestrzennego miasta. Trudno ich położeniu przypisać charakter unikalności, celowego, systematycznego ułożenia o specyficznym unikalnym charakterze organizacji przestrzennej współgrającym z budynkiem i współtworzącym z nim estetyczną jakość o znacznej wartości. Ewentualne zmiany zagospodarowania działki nr [...] nie wpłyną na postrzeganie zabytkowego budynku, gdyż jego widok jest ograniczony przez sposób zagospodarowania działek sąsiednich. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] o wpisie do rejestru zabytków budynku Urzędu Celnego przy ulicy [...] wraz z otoczeniem obejmującym działkę nr [...]. W skardze na powyższą decyzję zakwestionowano zasadność wpisu do rejestru zabytków obszaru stanowiącego otoczenie zabytku. Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zezwala na wpis do rejestru zabytków otoczenia zabytku wskazując, że jest to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych (art. 3 pkt 15). Jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków, który prowadzi wojewódzki konserwator zabytków. Zgodnie z art. 9 ww. ustawy do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W tym trybie do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku. Treść tego przepisu wskazuje, że wydana na jego podstawie decyzja ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że ocenę przesłanek rozstrzygnięcia organ dokonuje w oparciu o pojęcia normatywne niedokokreślone, których wykłądni dokonuje w trakcie stosowania prawa w indywidulanej sprawie. Gdy już te przesłanki organ ustali, jego rozstrzygnięcie ma charakter związany. Zgodnie z doktryną i orzecznictwem wypracowanym na gruncie art. 7 kpa, tego typu rozstrzygnięcia wymagają szczególnej staranności organu w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny. Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu administracji publicznej od obowiązku przeproawdzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 kpa. Obowiązek ten obejmuje dokładne wyjasnienie stanu faktycznego sprawy, co musi być poprzedzone zebraniem i rozpatrzeniem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego - art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa. Także dokonana w postępowaniu ocena dowodów na podstawie art. 80 kpa nie może nosić cech dowolności, zaś wszelkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r., VII SA/Wa 2408/07 nie publ.). W niniejszej sprawie w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych wymagań. Uzasadnienie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego aczkolwiek bardzo obszerne nie wyjaśnia motywów podjętego rozstrzygnięcia w zakresie wpisania do rejestru zabytków otoczenia zabytku - budynku Urzędu Celnego. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podaje definicję otoczenia jako teren wokoł lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków, w celu ochorny wartości widokowych zabytku oraz jego ochorny przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych (art. 3 pkt 15). Jak trafnie podniesiono w skardze, odwołując się do literatury przedmiotu, wpis do rejestru zabytków otoczenia zabytku możliwy jest po łącznym spełnieniu trzech przesłanek: 1) gdy celów, którym ma on służyć, nie da się osiągnąć za pomocą instrumentów będących w dyspozycji organów konserwatorskich z racji umieszczenia w rejestrze samego zabytku; 2) gdy konieczne jest do zachowania na terenie wokół lub przy zabytku dotychczasowego, unikalnego ładu przestrzennego, co organ dokonujący wpisu bada, przeprowadzając analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania tego terenu; 3) gdy po dokonaniu oceny, organ administracji stwierdzi, że istnieją konkretne znaczące oddziaływania, które w sytuacji braku wpisu otoczenia doprowadzą do zmiany stanu lub funkcji chronionego zabytku [Maksymilian Cherka (red.), Patrycja Antoniak Komentarz do ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, komentarz do art. 9, LEX 2010]. Z akt postępowania administracyjnego nie wynika, że działka nr [...] wpisana do rejestru zabytków, jako otoczenie zabytku w jej obecnym usytuowaniu i stanie zagospodarowania zapewnia należytą ekspozycję zabytku bądź chroni zabytek przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera merytorycznego, przekonywującego, stosowanie do reguł określonych w art. 107 § 2 kpa, uzasadnienia w tym względzie. Dopiero poprawne wykazanie zasadności wpisu do rejestru obszaru stanowiącego otoczenie zabytku pozwoli na ocenę czy organ nie przekroczył zasad uznaniowości w postępowaniu administracyjnym (po. Wyrok NSA z dnia 8 września 1998 r., IV SA 893/97, Lex 45905). Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji, która w tym zakresie w ogóle nie zawiera żadnego uzasadnienia, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sieprnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu prze sądami adminitracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.