VII SA/Wa 2029/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2008r. sprawy ze skargi W. i P. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydaną dnia [...] marca 2007r. na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił decyzję powiatowego organu nadzoru nr [...] z dnia [...] października 2006r., nakładającą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego na W. i P. P. obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonywanych robót budowlanych przy rozbudowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. I. w P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podano, że wydanie decyzji nakładającej obowiązek przedstawienia projektu zamiennego inwestycji z uwagi na wykonywanie robót z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę, miałyby rację bytu w sytuacji gdyby pozwolenie na budowę funkcjonowało w obrocie prawnym. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, w dacie decyzji organu nadzoru budowlanego tj. w dniu [...] października 2006r., decyzja udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku była już ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną dnia [...] września 2006r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006r., stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta P. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997r. o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu nakaz wykonania dokumentacji zamiennej w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może dotyczyć sytuacji wykonywania robót z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, w sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na budowę obowiązuje. Wówczas to, po wykonaniu nakazu, organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę co wynika z art. 36 a ust. 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem organu, ponieważ budowa obiektu została zakończona, co wynika z zawiadomienia o zakończeniu robót złożonego przez inwestorów dnia 16 stycznia 2006r., organ powinien ocenić wykonane roboty pod kątem ich zgodności z przepisami prawa budowlanego w tym techniczno - budowlanymi. W dniu 8 maja 2007r. W. i P. P. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 2 i art. 50, 51 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] sierpnia 2007r., na podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że prawidłowym było stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może mieć miejsce wówczas gdy spełnione są łącznie dwie przesłanki tj. gdy funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę i gdy roboty budowlane wykonano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie nie został spełniony jeden z warunków tj. w dniu wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie było już w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli W. i P. P. podnosząc, że ich zdaniem unieważnienie decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma prawnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który był podstawą prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006r. nie wynika wprost i wyraźnie konieczność pozostawienia w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę w dacie wydawania rozstrzygnięcia organu na podstawie tego przepisu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] października 2007r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007r. W uzasadnieniu organ podkreślił, że przedmiotem kontroli w prowadzonym postępowaniu nie była kontrola wcześniejszych decyzji organów nadzoru budowlanego, lecz decyzji kasatoryjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007r. i dlatego kontrola ta musiała uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli W. i P. P. zarzucając organowi nie odniesienie się do zarzutów wniosku tj. naruszenia art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.), Sądy Administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002r Nr 153 poz. 1270 ze zm.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji . Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r. utrzymująca w mocy decyzję własną wydaną dnia [...] sierpnia 2007r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007r. wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Kwestionowana decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym. Art. 16 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych od której ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Postępowanie nieważnościowe ma na celu ocenę, czy decyzja (lub postanowienie) kończąca postępowanie w sprawie jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a której wystąpienie powoduje konieczności wyeliminowania takiego rozstrzygnięcia ze skutkiem ex tunc. Wśród przesłanek wymienionych w w/w przepisie, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji, publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tym, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno - gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984r., sygn. akt II SA 737/84). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995r., sygn. akt III - ARN 22/95) - a więc stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Badając pod katem w/w uwag decyzję wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego uchylającą decyzję organu I instancji wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, że nie jest ona dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Uchylone kontrolowaną decyzją rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2006r., zostało wydane na podstawie art. 51 Prawa budowlanego po stwierdzeniu wykonania robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia 1997r projektu budowlanego - a więc w postępowaniu którego celem było doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy organ nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Konsekwencją wykonania nałożonego obowiązku byłoby - zgodnie z regulacją art. 36a Prawa budowlanego - zobowiązanie organu do uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę i wydanie decyzji o wznowieniu robót budowlanych, a jeśliby budowa została zakończona wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Tak więc, nałożenie na inwestorów obowiązku w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane miało na celu dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 1 i 2 tej ustawy. Rozstrzygnięcie takie byłoby zasadne jedynie wówczas, gdyby w dacie wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, w obrocie prawnym funkcjonowała nie dotknięta wadliwością decyzja o pozwoleniu na budowę nieprawidłowo wykonywana przez inwestora. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła, bowiem już w dniu [...] września 2006r. decyzja wydana w sprawie pozwolenia na budowę została wyeliminowana ze skutkiem ex tunc z obrotu prawnego. Wobec tego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w postępowaniu odwoławczym prawidłowo uznał, że organ I instancji winien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, dokonać właściwej oceny robót budowlanych wykonanych przez inwestorów pod względem ich zgodności z prawem budowlanym i przepisami wykonawczymi a następnie w razie potrzeby nałożyć na inwestora obowiązki na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.