VII SA/Wa 2029/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. N. kwotę 28 zł (dwadzieścia osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. K. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. P. w W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2001 r., na podstawie art. 48 i art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 106, z 2000 r., poz. 1126, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy budowy przez T. N. budynku garażowego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. O. w P., nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku w całości. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w trakcie kontroli w dniu 21 września 2001 r. stwierdzono, że budynek garażowy realizowany jest bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a budowa nie została zakończona. Organ stwierdził, że budowa przedmiotowego obiektu została rozpoczęta z naruszeniem art. 28 powołanej na wstępie ustawy. Zdarzenie to z kolei rodzi konsekwencje określone w art. 48 Prawa budowlanego, tzn. zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wznoszonego obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. N., podnosząc, że 3 tygodnie przed rozpoczęciem budowy złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i był przekonany, że samo złożenie wniosku jest wystarczające, by rozpocząć budowę. Wszyscy sąsiedzi wyrazili zgodę na budowę tego garażu, na dowód czego załączył ich oświadczenia z notarialnie poświadczonymi podpisami. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2003 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy powyższą decyzję, akceptując argumentację organu I instancji i wskazując, że brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezwzględny obowiązek orzeczenia przez organ przymusowej rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Organ odwoławczy zaznaczył, że ww. przepis wprowadza automatyzm orzekania rozbiórki obiektu budowlanego, o ile inwestor dopuści się samowoli budowlanej i zrealizuje obiekt bez uprzedniego uzyskania ostatecznego pozwolenia na budowę bądź skutecznego zgłoszenia. Wobec dokonania jednoznacznych ustaleń o spełnieniu przesłanek z art. 48 Prawa budowlanego, ustawa nie przewiduje możliwości zalegalizowania w takich przypadkach samowoli budowlanych, złożenie zaś wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Wobec czego nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu, nałożony decyzją organu I instancji, był w pełni uzasadniony. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. N. z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Po wniesieniu sprawy do Sądu i przekazaniu jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pozostawała ona zawieszona do 12 września 2006 r. Po podjęciu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ww. skargę, wyrokiem z dnia 5 grudnia 2006 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, ze podstawą materialnoprawną kontrolowanej decyzji jest art. 48 Prawa budowlanego. Ze znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy protokołu oględzin z dnia 21 września 2001 r. wynika, iż na posesji położonej na działce nr ew. [...] został wybudowany budynek garażowy (docelowe przeznaczenie). Budynek został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zaistniał więc stan faktyczny wyczerpujący przepis art. 48 Prawa budowlanego, a organ nadzoru budowlanego miał obowiązek zastosowania przewidzianej w tym przepisie sankcji. Sąd wskazał również, że powołany przepis art. 48 Prawa budowlanego poddany został kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. (P 2/98, OTK 1999 Nr 1 poz. 2) orzekł, że art. 48 jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 16 lutego 2007 r. skarżącemu zostało przyznane prawo pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata. Okręgowa Rada Adwokacka wskazała pełnomocnika w dniu 4 kwietnia 2007 r., który wniósł skargę kasacyjną, podnosząc zarzut nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pozbawienie skarżącego prawa obrony swoich praw w wyniku rozpoznania skargi i wydania wyroku, mimo złożenia przez skarżącego w dniu 24 listopada 2006 r. wniosku o przyznanie prawa pomocy, w tym ustanowienie adwokata i rozpoznanie tego wniosku dopiero w dniu uprawomocnienia się wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając ww. skargę kasacyjną, w dniu 30 października 2008 r. orzekł, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że strona została pozbawiona prawa do obrony swoich interesów przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie na skutek rozpoznania skargi i wydania wyroku na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 r., mimo że w dniu 24 listopada 2006 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy poprzez ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika. Pozbawienie strony możliwości obrony jej praw powoduje, że ocena wydanego w nieważnym postępowaniu wyroku jest bezprzedmiotowa, skoro - niezależnie od jej wyniku - skarżony wyrok i tak podlega uchyleniu. Wobec treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie został zobligowany do ponownego rozpoznania sprawy, przy czym ze względu na uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w całości poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd obecnie orzekający nie jest związany ustaleniami i ocenami prawnymi wyrażonymi poprzednio. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i sądowego, w tym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sprawa samowoli budowlanej po ośmiu latach od chwili jej stwierdzenia, w tym po wielokrotnych zmianach prawa budowlanego, dojrzała do powtórnej oceny przez Sąd Wojewódzki w Warszawie. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu jednakże z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze. W aktach sprawy administracyjnej znajdują się oświadczenia sąsiadów wyrażające zgodę na budowę przedmiotowego garażu. Wprawdzie okoliczność ta nie miała znaczenia prawnego w czasie toczącego się z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowlanej, miała jednak znaczenie dla ustalenia kręgu stron tego postępowania oraz ich uczestnictwa w sprawie. Krąg ten ustalono przyjmując, iż wszyscy sąsiedzi posiadają przymiot strony. Wśród adresatów znaleźli się D. i E. S. W aktach sprawy administracyjnej brak jest dowodów na to, że byli oni (podobnie jak i pozostali sąsiedzi) właścicielami nieruchomości sąsiednich (gdyż brak jest wypisów z ewidencji gruntów), nie zmienia jednak to postaci rzeczy, że organy traktowały te wszystkie osoby jako strony postępowania. Decyzja organu I instancji nie została doręczona jednak D. S., a na odwrocie koperty, w której przesłano decyzję organu I instancji, znajduje się adnotacja, iż adresat zmarł. Organ II instancji nie wyjaśnił powyżej kwestii, w szczególności nie ustalił, czy i kiedy nastąpiła śmierć strony, nie ustalił jej ewentualnych następców prawnych, prowadził natomiast postępowanie nadal bez udziału strony i wydał w 2003 r. decyzję kończącą sprawę. Jak jednak się okazało w postępowaniu sądowym, zmarł również E. S., Sąd podjął zatem stosowne czynności zmierzające do potwierdzenia tego faktu i ustalenia ewentualnych następców prawnych posiadających prawa do nieruchomości, celem wezwania ich na rozprawę. Ustalono, że właścicielami tej nieruchomości są inne osoby T. i M. Z. (których wezwano na rozprawę), a także, że postępowanie spadkowe po E. S. nie było prowadzone. Nie wiadomo zatem czy i od kiedy, a także jakim sposobem, osoby te stały się właścicielami działki nr [...], co do której w toku postępowania administracyjnego E. S. składał oświadczenie. Oceniając postępowanie przeprowadzone przez organy administracji stwierdzić trzeba, że przeprowadzono je z naruszeniem przepisów procedury nie ustalając w sposób właściwy stron postępowania, nie dołączając wypisów z ewidencji gruntów, z których wynikałoby, kto jest właścicielem gruntów sąsiednich, a po śmierci D. S., kto jest jej następcą prawnym (o ile była ona współwłaścicielką nieruchomości). Ustalenia dokonane obecnie przez Sąd nie dają, bez dalszego badania, podstaw do wyjaśnienia kwestii czy i od kiedy osoby figurujące obecnie w ewidencji gruntów są właścicielami działki, która była we władaniu E. i D. S., w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Wezwany w toku postępowania sądowego do wypowiedzenia się w przedmiocie ustalenia następców prawnych, organ II instancji nie zajął stanowiska jako strona w sprawie sądowoadministracyjnej. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, toczącego się pod rządami Prawa budowlanego, obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, polegające na braku ustaleń, kto i na jakiej podstawie jest stroną w tym postępowaniu narusza art. 28 § 1 oraz art. 131 w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., a także nie odpowiada dyspozycji art. 81 k.p.a., gdyż organy zobowiązane są z urzędu do ustalenia kręgu stron postępowania, a następnie przeprowadzenia postępowania z ich udziałem. Okoliczności te nie dają Sądowi podstaw do oceny merytorycznej strony sprawy, gdyż postępowanie administracyjne musi zostać powtórzone z udziałem wszystkich stron postępowania oraz zakończone ostateczną decyzją w oparciu o przepisy obecnie obowiązujące, jak stanowi art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej Prawo budowlane z 2003 r. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.