VII SA/Wa 2029/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) asesor WSA Marcin Maszczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 11 czerwca 2024 r. znak: DOZ-APN.650.510.2022.WK w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Minister) postanowieniem z 11 czerwca 2024 r. DOZ-APN.650.510.2022.WK, po rozpatrzeniu zażalenia Polsko-Niemieckiej Fundacji "[...] ",(Fundacja), na mocy art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840 – u.o.z.) i art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. – uchylił postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (WKZ) z 18 października 2022 r., nakładające na w/w 10 000 zł grzywny w celu przymuszenia wobec uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] .10.2022 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wskazał, że pałac w M. wpisano do rejestru zabytków województwa opolskiego decyzją z [...] maja 1964 r., pod nr [...] . Decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] WKZ nałożył na dzierżawcę pałacu Polsko-Niemiecką Fundację "[...] ", obowiązek wykonania robót budowlanych zabezpieczających obiekt przed zniszczeniem, w opisanym zakresie do 15 listopada 2021 r. W trakcie kontroli w dniu 20 stycznia 2022 r. WKZ ustalił, że w zakresie pkt. 1-3 decyzji nie wykonano. Następnie upomnieniem z 7 kwietnia 2022 r. WKZ wezwał Fundację do wykonania obowiązku, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zobowiązania nie wykonano. W dniu 18 października 2022 r. wystawił tytuł wykonawczy nr 1/2022, w którym jako zobowiązaną wskazał Fundację oraz wydał ww. postanowienie. Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania wskazał, że do wydania postanowienia wykonano jedynie pkt. 4 decyzji (podstemplowanie sklepienia w piwnicy pod owalną salą). Minister podniósł, że wobec wypowiedzenia 12 września 2022 r. umowy dzierżawy zawartej 17 lipca 2020 r. zachodzi konieczność ustalenia, kto jest obecnie zobowiązanym do wykonania obowiązku. Skargę na powyższe postanowienie złożyła A. L. – współwłaścicielka obiektu zarzucając naruszenie: - art. 5 u.o.z. w zw. z art. 336 k.c wobec zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji gdy materiał dowodowy, w tym umowa dzierżawy, jak i kolejne pisma świadczące, że dzierżawca pomimo wypowiedzenia umowy nadal zajmuje nieruchomość, blokuje dostęp i prowadzi prace, co dokumentują zdjęcia i notatka z interwencji policji, która wskazuje wprost, że Fundacja, jako podmiot faktycznie władający zabytkiem oraz użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny), jest zobowiązana do opieki nad zabytkiem, a więc może być adresatem zaleceń pokontrolnych; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności przemawiających za słusznością wydanego postanowienia nakładającego grzywnę na Polsko - Niemiecką Fundację "[...] i", celem przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania robót budowlanych zabezpieczających zabytek przed zniszczeniem i uchyleniem postanowienia; Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła, że nie może wejść na nieruchomość, a Fundacja prowadzi prace na terenie. Organ miał obowiązek zbadać przesłanki, korzystając z dostępnych środków dowodowych, zwłaszcza że zgromadzone dowody przemawiają za słusznością decyzji WKZ, a argumenty podniesione w uzasadnieniu, stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami. Ponadto wskazała, że skoro dzierżawca mimo rozwiązania umowy nadal uniemożliwia dostęp do nieruchomości, blokuje wejście i kontynuuje prace, to do wydania przedmiotu dzierżawy ponosi za niego odpowiedzialność, jest odpowiedzialny za zabezpieczenie przed zniszczeniem, jak i będzie odpowiadał za szkody wyrządzone na nieruchomości. Zasadne było zatem orzeczenie WKZ, a zarzut ten był niejednokrotnie podnoszony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r. poz. 259, dalej - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, podczas gdy art. 145 p.p.s.a. ogranicza tę kontrolę do oceny zgodności zaskarżonych orzeczeń administracji publicznej pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i proceduralnymi, o ile naruszenie tych ostatnich mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 11 czerwca 2024 r. uchylające - w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. - postanowienie O. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 18 października 2022 r. nakładające na Polsko-Niemiecką Fundację "[...] " grzywnę w celu przymuszenia wobec uchylania się zobowiązanej od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 18.10.2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego unormowania wynika zatem, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej ustawodawca ograniczył wyłącznie do dwóch przesłanek: naruszenia przepisów postępowania oraz tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, rozstrzygnięcie tego rodzaju organ odwoławczy może podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. Charakter i zakres takiego postanowienia wskazuje, że organ II instancji nie wypowiada się w nim odnośnie słuszności wydania takiego, czy innego rozstrzygnięcia, o prawach lub obowiązkach strony, bowiem postępowanie miało wady, które uniemożliwiły wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób. (wyrok NSA z 26 marca 1998 r., II SA 137/98, LEX nr 41754). W konsekwencji również Sąd ocenia wyłącznie to, czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. procesowe podstawy do wydania postanowienia kasatoryjnego. W rozpatrywanej sprawie grzywna została zastosowana przez organ I instancji w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z 22 września 2021 r. i wystawionego na jej podstawie tytułu wykonawczego z 18 października 2022r. skierowanych do Polsko-Niemieckiej Fundacji "[...] ", ówczesnego dzierżawcy pałacu w M. na podstawie umowy z dnia 17 lipca 2020r. Niemniej, w piśmie z 21 września 2022r. współwłaścicielka obiektu – A. L. - przez pełnomocnika - poinformowała o wypowiedzeniu ww. umowy dzierżawy w dniu 12 września 2022r., jednocześnie wnosząc o zwrot nieruchomości do 20 września 2022 r. Skarżąca wskazała również, że nieruchomość nie została zwrócona, nie ma do niej dostępu, a Fundacja nadal wykonuje roboty budowlane przy obiekcie. Natomiast Fundacja powyższe działania przypisuje właścicielkom obiektu. Wprawdzie organ I instancji, w uzasadnieniu postanowienia zwrócił uwagę na powyższe okoliczności, niemniej nie przeprowadził postępowania w celu jednoznacznego ustalenia, czy wypowiedzenie ww. umowy jest skuteczne, a w konsekwencji, czy - w świetle art. 5 pkt 2 i 3 u.o.z. - Fundacja nadal może być uznawana za posiadacza zabytku. Kończą Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ I instancji. Tożsamość ta musi przy tym dotyczyć zarówno elementów przedmiotowych, jak i podmiotowych. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę.