VII SA/Wa 203/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania prac konserwatorskich i robót budowlanych oddala skargę Minister Kultury Dziedzictwa i Sportu (dalej Minister) decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. K. – utrzymał w mocy decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] (dalej MKZ) z dnia [...] maja 2020 r. wstrzymującą – z urzędu - A. K. prace konserwatorsko-remontowe prowadzone w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], Organ podniósł, że ww. budynek został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] marca 1984 r. pod nr. [...] Jest to obiekt z II połowy XIX w., stanowiący element mieszkalny jednorodnej zabudowy fabryczno-robotniczej osady w [...]. W dniu 16 listopada 2018 r. MKZ przeprowadził kontrolę oraz zlecił biegłemu opracowanie ekspertyzy w zakresie poprawności wykonania ww. prac. MKZ ustalił, że prace przy stolarce okiennej, wewnętrznej stolarce drzwiowej, stropach oraz ścianach wewnętrznych lokalu, prowadzono bez pozwolenia konserwatorskiego. Wydane pozwolenia, nie obejmowały bowiem zgody na ww. działania. A. K. dysponował bowiem: decyzją z [...] września 2015 r. pozwalającą na bieżącą konserwację - wymianę ścianki grodzącej, zamontowanie oświetlenia w loggii, wstawienie przeszklonych drzwi balkonowych, zdemontowanie ramy zewnętrznej okna w celu oceny stanu zachowania w zakładzie stolarskim, zdemontowanie wtórnych okiennic zewnętrznych) z wyłączeniem wymiany okien i montażu okiennic zewnętrznych; decyzją z [...] marca 2016 r pozwalającą na demontaż ścianek działowych wydzielających spiżarnię; decyzją z [...] marca 2016 r. pozwalającą na demontaż dwóch pieców kaflowych i montaż wkładów kominowych lub kominków typu koza; decyzją z [...] kwietnia 2016 r. pozwalającą na wymianę i przebudowę instalacji wodnej; decyzją z [...] kwietnia 2016 r. pozwalająca na wymianę i przebudowę instalacji elektrycznej i decyzją z [...] kwietnia 2016r. pozwalającą na wykonanie rolet wewnętrznych. Skarżący posiadał wprawdzie decyzję z [...] kwietnia 2016r. zezwalającą na wymianę stolarki okiennej (6 sztuk) na nową jednoramową, odtwarzającą wymiary, podziały i profile okien istniejących, lecz termin jej ważności upłynął 31 grudnia 2018 r. Decyzją z [...] maja 2020 r. organ I instancji zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie wstrzymanych prac. Stosowne wnioski – jak wynika z pisma z 8 lipca 2020 r. - złożono 23 czerwca 2020 r. Minister wskazał, że opisane roboty prowadzono w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w ww. pozwoleniach, co wypełniło przesłanki z art. 43 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. u.o.z. Zaznaczył też, że skarżący w toku postępowania nie podważał ustaleń organu I instancji. Dalej zwrócił uwagę że zaskarżoną decyzję wydano po 2,5 r. od otrzymania informacji o ww. pracach i zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Niemniej z protokołów (sporządzanych na przestrzeni lat) wynika, że remont lokalu nie został zakończony, a więc nadal prowadzone są roboty, tym bardziej, że organ I instancji kolejną decyzją z [...] maja 2020 r., na mocy art. 44 ust. 1 pkt 2 u.o.z., zobowiązał stronę do uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie, wstrzymanych decyzją z dnia [...] maja 2020 r. Zarzuty dotyczące kwestii proceduralnych organ uznał za niezasadne. MKZ prawidłowo bowiem ocenił krąg stron postępowania. Współwłaściciele zabytkowego budynku posiadali status strony postępowania i przysługiwał on Wspólnocie Mieszkaniowej, reprezentowanej przez Zarząd, a nie jej poszczególni członkowie (art. 18 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892). Dalej podkreślił, że wprawdzie na podstawie art. 123 § 2 k.p.a. organ ma uprawnienie do wydawania postanowienia o charakterze procesowym, co jednak nie dotyczy uznania podmiotu za stronę postępowania. Procedura nie daje bowiem ku temu podstaw. Minister wskazał, że A. K. - co do zasady - otrzymywał pisemne wyjaśnienia MKZ (14.06.2019 r., 27.11.2019 r.), a zatem był prawidłowo informowany, stosownie art. 9 k.p.a., o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Jako bezpodstawny ocenił zarzut skarżącego dotyczący nieuprawnionego dopuszczenia wniosków z opinii biegłego po zakończeniu postępowania dowodowego, gdyż z akt sprawy wynika, że po otrzymaniu ww. opinii MKZ skierował do stron zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożył A. K. zarzucając brak rzetelnego i merytorycznego rozpatrzenia części zarzutów odwołania, a w szczególności błędnego określenia stron (podmiotów na prawach strony), a w konsekwencji nieuzasadnione dopuszczenie wniosków i twierdzeń podmiotu nieuprawnionego oraz dopuszczenia ekspertyzy wadliwej formalnie. Skarżący podkreślił, że przedmiotem sprawy nie był budynek, ale lokal w tym budynku. Minister winien był zatem ocenić, czy właściwe było przyznanie Wspólnocie Mieszkaniowej przymiotu strony, skoro jest ona powołana wyłącznie do sprawowania zarządu nad częściami wspólnymi nieruchomości, a więc nie ma kompetencji do ingerowania we własność podmiotu prywatnego. Postępowanie nie dotyczyło bowiem części wspólnych budynku, którymi to z mocy prawa zarządza wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez Zarząd. Sytuacja, w której udział w postępowaniu bierze strona nieuprawniona i to na prawach strony i brak jest reakcji organu na wnioski o jej wyłączenie narusza procedury postępowania administracyjnego. Ponadto, Minister nie wskazał z jakich względów zarzut wadliwości formalnoprawnej opinii nie zasługiwał na uwzględnienie, co uchybia obowiązkowi wyczerpującego, merytorycznego i rzetelnego uzasadnienia decyzji. W ocenie strony decyzja nie zawiera faktycznego i prawnego uzasadnienia, co narusza art. 107 k.p.a.. Tym samym, Minister pozbawił skarżącego prawa do rzetelnego rozpatrzenia odwołania i do rzetelnego uzasadnienia decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Z 2020 poz. 2072 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu z punktu widzenia prawa materialnego i procesowego. Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Rozpoznając sprawę w tak ustalonym granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podstawę materialnoprawną decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowił art. art. 43 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zgodnie z którym, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu prac konserwatorskich, restauratorskich, badań konserwatorskich lub architektonicznych przy zabytku wpisanym do rejestru, a także robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu. Przepis powyższy nakłada zatem na organ obowiązek wydania decyzji o wstrzymaniu w każdym przypadku prowadzenia nielegalnych działań przy zabytku. Działania przy zabytku są nielegalne, między innymi wtedy gdy prowadzi się je bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego. Przypadki, w których konieczne są takie pozwolenia wymienione zostały w art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni, a także wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. W konsekwencji w razie stwierdzenia, że bezprawnie realizowane są ww. działania przy zabytku, organ konserwatorski jest zobligowany, do wydania decyzji działania te wstrzymującej. W rozpatrywanej sprawie niespornym jest, że skarżący w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], który jest zabytkiem prowadził prace przy stolarce okiennej oraz polegające na oczyszczeniu z farby stolarki drzwiowej i jej częściowym zdemontowaniu, rozbiórce warstw stropu i skuciu tynków wewnętrznych. Z akt sprawy wynika, że w czasie wykonania tych prac i robót skarżący nie dysponował ważnym pozwoleniem konserwatorskim w opisanym zakresie. Pozwolenie z dnia [...] kwietnia 2016r. dotyczące wymiany stolarki okiennej (6 sztuk) na nową jednoramową, odtwarzającą wymiary, podziały i profile okien istniejących przestało bowiem obowiązywać w dniu 31 grudnia 2018 r., mimo to prace były kontynuowane, czemu nie przeczy sam skarżący. Powyższe potwierdza również fakt, że skarżący zobowiązany decyzją z [...] maja 2020 r. do uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie opisanych wstrzymanych prac złożył stosowne wnioski. Miejski Konserwator Zabytków w [...] zasadnie zatem wstrzymał prace wykonywane przez skarżącego bez wymaganego pozwolenia.Tym samym również zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Nie zasługiwały bowiem na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące bezpodstawnego przyznania Wspólnocie Mieszkaniowej ww. nieruchomości statusu, jak i oparcia decyzji na wadliwej formalnoprawnie opinii. Argumentacja skarżącego co do pierwszego z uchybień sprowadzała się do wskazania, że roboty dotyczyły tylko lokalu nr [...], a nie całego budynku, tym samym Wspólnota Mieszkaniowa nie miała interesu prawnego. Niemniej zakres prowadzonych prac i robót, co podnosiła konsekwentnie Wspólnota Mieszkaniowa i ustalił organ ingerował również w części wspólne budynku, to jest nie tylko stolarkę okienną, ale również w warstwy stropowe, co mogło istotnie naruszyć substancję całego zabytku, jak i prowadzić do zmiany jego wyglądu. Sąd miał na uwadze, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., której termin ważności upłynął, organ konserwatorski wprost wskazywał, że nowa stolarka powinna odzwierciedlać wygląd okien historycznych, w zakresie kolorystyki (z zewnątrz okna brązowe, wewnątrz białe), wymiarów, podziału i profili bez możliwości montażu dodatkowych elementów ozdobnych. Trudno więc przyznać rację skarżącemu, że roboty nie dotyczyły części wspólnych zabytkowego budynku. W konsekwencji interes prawny Wspólnoty Mieszkaniowej reprezentowanej przez zarząd (zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali) nie mógł być kwestionowany. Wbrew zarzutom skargi, organ nie miał też obowiązku wydania postanowienia o dopuszczeniu Wspólnoty Mieszkaniowej jako strony w postępowaniu, skoro kodeks postepowania administracyjnego takiej formy nie przewiduje. Jest ono możliwe jedynie w odniesieniu do organizacji społecznych, jak stanowi art. 31 § 2 k.p.a. Za wystarczające należy zatem uznać uwzględnienie strony w czynnościach organu. Z kolei ewentualna formalna wadliwość wydanej w tej sprawie opinii nie mogła mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, skoro wskazane prace były przeprowadzone bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego, a w takim przypadku - o czym była już mowa wyżej – organ miał obowiązek je wstrzymać. Sąd uznał również, że organy prawidłowo zbadały pozostałe okoliczności sprawy istotne dla rozstrzygnięcia, przeprowadziły postepowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., opierając rozstrzygnięcia na całym zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a poprzez pełne uzasadnienie faktyczne i prawne wydanych decyzji, nie naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. Z podanych wyżej przyczyn - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.