VII SA/Wa 2031/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. [...] kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawo budowlane i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia [...] października 2008 r., wniósł sprzeciw do zgłoszenia złożonego przez C. Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w W. dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na wzniesieniu konstrukcji wsporczej i zainstalowaniu ekranu reklamowego o wymiarach 12 m x 4 m, na dz. Nr [...] z obrębu [...] przy [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2008 r. wpłynęło zgłoszenie C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. do Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Ponadto organ wskazał, że wielkość urządzenia reklamowego: wysokość 12,0 m, powierzchnia tablicy reklamowej 12,0 x 4,0 m, oraz sposób osadzenia na gruncie, tj. podstawa żelbetonowa zagłębiona 1,4 m poniżej terenu świadczy o tym, że jest to budowla, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Na marginesie Prezydent [...] zaznaczył, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało złożone bez podpisu osoby składającej oświadczenie. Odwołanie od ww. decyzji złożył inwestor, C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci artykułu 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, poprzez błędne i nieprawidłowe przyjęcie przez organ I instancji, że: - wielkość i cechy konstrukcyjne planowanego obiektu budowlanego, co do zasady, przesądzają o tym, czy taka inwestycji wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę; - roboty budowlane związane z budową konstrukcji wsporczej urządzenia reklamowego, którą zaliczyć należy do budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego realizowane być powinny w trybie art. 28 Prawa budowlanego; - zakres robót, do których ma zastosowanie zwolnienie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, dotyczy robót budowlanych polegających na zainstalowaniu tablicy lub urządzenia reklamowego na istniejącym już obiekcie, albowiem ustawodawca wprowadził rozróżnienie pojęcia wykonania robót budowlanych drogą instalacji i drogą montażu; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, polegającego na wniesieniu zaskarżoną decyzją sprzeciwu z uchybieniem trzydziestodniowego terminu wskazanego w naruszonym przepisie; 3. istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym dowodowego, którego wyniki uzasadniałyby przyjętą przez organ podstawę prawną rozstrzygnięcia; 4. istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak w treści decyzji uzasadnienia faktycznego oraz uzasadnienia prawnego, w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] i umorzenie postępowania. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że uchylenie zaskarżonej decyzji następuje z przyczyn formalnych, z uwagi na wniesienie sprzeciwu z uchybieniem terminu 30 dniowego, określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Organ podał, że z posiadanej dokumentacji wynika, iż inwestor dokonał zgłoszenia w dniu [...] listopada 2008 r. W stosunku do ww. zgłoszenia organ I instancji wniósł sprzeciw decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., zaś termin na doręczenie sprzeciwu minął bezskutecznie w dniu [...] grudnia 2008 r. W związku z powyższym, zdaniem organu, sprawa została rozstrzygnięta przez "milczenie organu", co w praktyce oznacza udzielenie zgody na realizację planowanych robót budowlanych i zamknięcie drogi do zbadania prawidłowości złożonego zgłoszenia. Jednakże nie pozbawia to organów nadzoru budowlanego kompetencji zbadania przedmiotowej inwestycji pod kątem prawidłowości jej wykonania i zgodności z przepisami Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła wadliwość, wynikającą z naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci: 1. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie decyzji w sposób, który wskazuje na możliwość interpretacji, że: a) prawidłowo dokonane zgłoszenie Spółki można podważyć przy pomocy innych przepisów Prawa budowlanego; b) można podważyć legalność czynności dokonanych w oparciu o prawidłowo dokonane zgłoszenie Spółki; c) prawidłowo wykonane w oparciu o zgłoszenie czynności mogą stanowić samowolę budowlaną. Zdaniem Spółki naruszone zostały również przepisy proceduralne mające istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania organu I instancji podczas, gdy decyzja winna zostać uchylona bez umarzania postępowania organu I instancji; 2. art. 105 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące umorzeniem postępowania przed pierwszą instancją pomimo, iż postępowanie w sprawie nie było i nie stało się bezprzedmiotowe; 3. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez niezamieszczenie w treści decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego na okoliczność umorzenia postępowania organu I instancji oraz błędne uzasadnienie w zakresie wytycznych dla organu nadzoru budowlanego. W oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., w części dotyczącej umorzenia postępowania organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, jednakże po części również z innych przyczyn, niż zostało to wskazane w skardze. W związku z żądaniem skargi uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jedynie umorzenia postępowania, stwierdzić należy, że uwzględnienie skargi możliwe było jedynie przez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Dyspozycja art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., (poza innymi przypadkami) przewiduje bowiem rozstrzygnięcie sprawy przez łączne uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji. Jako, że przewidziane w tym przepisie rozstrzygnięcie stanowi alternatywę nierozłączną polegającą na tym, iż organ II instancji uchylając decyzję umarza jednocześnie postępowanie przed organem I instancji, uznać należało, że żądanie skargi nie jest możliwe do uwzględnienia, bez uchylenia decyzji w całości. W sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu administracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Skuteczny okazał się zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania organu I instancji, a w konsekwencji również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Naruszono też art. 105 § 1 k.p.a., przez przedwczesne rozstrzygnięcie o braku przedmiotu sprawy, bez wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, na których oparto to rozstrzygnięcie. Organ II instancji przyjął bowiem, że z powodu doręczenia sprzeciwu z przekroczeniem 30 dniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, sprzeciw nie wywiera skutków, wobec czego postępowanie jako bezprzedmiotowe należy umorzyć. Organ nie ustalił jednak, czy rzeczywiście doszło do naruszenia przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, a twierdzenie o wniesieniu sprzeciwu z uchybieniem terminu nie wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ przyjął, że zgłoszenie zamiaru wykonania urządzenia reklamowego nastąpiło w dniu [...] listopada 2008 r. Sprzeciw został sporządzony z datą o trzy dni późniejszą, tj. [...] listopada 2008 r. W decyzji przyjęto, że termin do wniesienia sprzeciwu minął w dniu [...] grudnia 2008 r. Wobec powyższego organ stwierdził, że sprzeciw został wniesiony po terminie. Jednak z okoliczności tych, opisanych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, nie sposób takiego wniosku wyprowadzić, gdyż nie podano w niej jaką datę organ przyjął za datę doręczenia decyzji. Z uzasadnienia decyzji, ani z akt sprawy nie wynika też, w jaki sposób doszło do doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony, okoliczność tę należy zatem uznać za niewyjaśnioną. Z akt sprawy wynika natomiast, że na dowodzie doręczenia sprzeciwu widnieje pieczęć pocztowa z datą [...] listopada 2008 r., z pokwitowania zaś wynika, że pismo to zostało odebrane przez pełnomocnika w dniu [...] grudnia 2008 r. Różnica wymienionych dat (20 dni) może, zdaniem Sądu, oznaczać, że pismo to było doręczane zastępczo (na podstawie art. 42-44 k.p.a.). Jeżeli tak, to do akt powinny zostać dołączone również dowody awizowania, lub powinny zostać poczynione stosowne ustalenia dotyczące sposobu doręczenia, w tym daty pierwszego powiadomienia o nadejściu przesyłki do adresata. Od tej bowiem daty biegnie termin określony w art. 44 § 3 k.p.a., który przewiduje możliwość odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Z § 4 tego przepisu wynika, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Ewentualne wydanie zatem przez pocztę takiego pisma po upływie ww. terminu może oznaczać, że adresat powziął wiadomość o istnieniu takiej decyzji, z datą, w której ją faktycznie otrzymał. Jeżeli termin zastępczego doręczenia decyzji o sprzeciwie określony w art. 44 ust. 1 i 4 k.p.a., tj. czternaście dni od daty pierwszego powiadomienia o nadejściu przesyłki listowej zawierającej sprzeciw, upłynął przed trzydziestym dniem liczonym od daty zawiadomienia o zamiarze wykonania robót budowlanych, określonych w art. 29 Prawa budowlanego, zastępcze doręczenie wywołuje ten skutek, że inwestor nie może przystąpić do wykonywania robót budowlanych w zgodzie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W przeciwnym bowiem przypadku trzeba by przyjąć, że to nie od przepisu prawa, określającego skutki zastępczego doręczenia pisma (o ile miało ono miejsce w tej sprawie), a od daty jego faktycznego pokwitowania przez stronę zależy, czy sprzeciw wszedł do obrotu prawnego, a zatem czy strona nabyła, czy też nie nabyła uprawnień wynikających ze zgłoszenia zamiaru budowlanego. Dopiero wyjaśnienie tych kwestii dawałoby podstawy do rozważania skutków, związanych z wykonaniem robót i ewentualnej ingerencji organów nadzoru budowlanego, o których mowa była w końcowej części uzasadnienia decyzji i co szeroko podniesiono w skardze do Sądu. Powyższe okoliczności nie zostały jednak wyjaśnione należycie przez organ administracji, w aktach sprawy brak jest zaś innych dokumentów, które mogłyby pomóc w wyjaśnieniu powyżej kwestii, która ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero po jej wyjaśnieniu, stosownie do rozważań poczynionych w uzasadnieniu wyroku, w tym prawidłowego ustalenia daty wpływu zgłoszenia do organu i daty jego doręczenia, można będzie przejść do oceny zarzutów materialnych podniesionych w skardze, o ile okazałyby się one aktualne w późniejszych stadiach sprawy. Brak jest bowiem obecnie podstaw do oceny czy sprzeciw był skuteczny czy też nie, od tego zaś zależy, czy i na jakiej podstawie prawnej (art. 49b ust. 1 , czy też art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) mogłyby działać organy nadzoru budowlanego. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.