VII SA/Wa 2032/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] W Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]stycznia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków skargę oddala Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją wydaną [...] stycznia 2011 r. na podstawie art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 kpa utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wznowił postępowanie w sprawie zakończonej swoja decyzją ostateczną z dnia [...]sierpnia 2006r., Nr [...], orzekającą o nie wpisaniu do rejestru zabytków willi położonej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił, że dotychczasowa ocena wartości zabytkowych obiektu ograniczyła się do oceny jego wartości historycznej i artystycznej. Tymczasem informacje uzyskane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków po wydaniu decyzji z dnia [...]sierpnia 2006r., wskazują na konieczność weryfikacji oceny wartości historycznej obiektu. Wskazał, że pismem z dnia [...] lipca 2009r. Wicedyrektor Muzeum Historycznego [...] poinformował organ pierwszej instancji o szczególnym znaczeniu przedmiotowej willi jako reduty powstańczej walczącego [...], zgodnie z ustaleniami zawartymi w literaturze przedmiotu, tj. publikacji [...] [...] "[...]", wydanej w [...] w [...] r. oraz publikacji [...] "[...]", wydanej w [...] w [...] r. Okoliczności te, zdaniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uzasadniały wznowienie postępowania w sprawie wpisu wilii do rejestru zabytków, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Następnie decyzją wydaną dnia [...] grudnia 2009r., Nr [...], [...] Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków willę [...], położoną przy ul. [...] w [...] wraz z otoczeniem. W uzasadnieniu swojej decyzji, organ pierwszej instancji wyjaśnił z jakich powodów decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. orzeczono o niewpisaniu przedmiotowej willi do rejestru zabytków, wskazał, jakie opinie specjalistyczne legły u podstaw tego rozstrzygnięcia oraz, że negatywną ocenę wartości artystycznych willi zakwestionował prof. W. B.. [...]Wojewódzki konserwator Zabytków przypomniał również, że w chwili wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2006r., nie była znana okoliczność, o której mowa we wskazanym powyżej w piśmie Wicedyrektora Muzeum Historycznego [...] z dnia [...] lipca 2009r. Okoliczność ta stanowiła podstawę wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009r., zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Organ ochrony zabytków pierwszej instancji, uzasadniając fakt wpisania willi do rejestru zabytków stwierdził, ze willa [...] przetrwała okres okupacji [...] i jest dziś silnie identyfikowana jako reduta powstańcza walczącego [...], którego zabytkowa substancja uległa wówczas znacznym zniszczeniom. Od decyzji tej [...] Sp. z o.o. złożyła odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z dnia [...] lipca 2010r., l.dz. [...], uchylił decyzje [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2009r., Nr [...], przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja narusza art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż nie orzeka o bycie prawnym badanej decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2006 r., a ponadto [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wyjaśnił, czy przesłanką wznowieniową są nowe okoliczności faktyczne, czy też nowe dowody i konkretnie na czym one polegają, tj. czy organ pierwszej instancji upatruje nowych okoliczności i dowodów w fakcie otrzymania pisma Wicedyrektora Muzeum Historycznego [...], w opinii Wicedyrektora Muzeum wyrażonej w tym piśmie odnośnie szczególnego charakteru budynku willi, w samym ukazaniu się książek [...]. "[...]" oraz [...] "[...]", czy też w fakcie, że w budynku utrzymywali się powstańcy w czasie Powstania [...]. W dniu [...] września 2010 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr [...] uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2006 r., orzekającą o nie wpisaniu do rejestru zabytków willi położonej w [...] przy ul. [...] oraz wpisał te willę do rejestru zabytków. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż pismem z dnia [...] lipca 2009r. Wicedyrektor Muzeum Historycznego [...] poinformował o szczególnym znaczeniu obiektu, będącego redutą powstańczą walczącego [...], zgodnie z ustaleniami zawartymi w literaturze przedmiotu. Ustalenia o tym charakterze, opublikowane ponad dwie dekady przed wydaniem decyzji o wpisaniu zabytków do rejestru nie były one znane [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w chwili wydawania decyzji z dnia [...] sierpnia 2006r., Nr [...]. Ponadto, organ pierwszej instancji wskazał, że dotychczasowa ocena wartości zabytkowych budynku sprowadzała się do wartości naukowej i artystycznej. Zgodnie z dyspozycją art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami natomiast, jak podkreślił [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, do ustanowienia bezpośredniej ochrony konserwatorskiej wystarczającą przesłanką jest spełnienie jednego z trzech aspektów przesądzających o istotnej wartości pierwszej instancji podkreślił, że willa [...], która przetrwała okres okupacji, jest dziś silnie identyfikowana jako reduta powstańcza walczącego [...], którego substancja zabytkowa uległa zniszczeniom. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z prawem. Odnosząc się do kwestii postępowania co do przyczyn wznowienia, organ stwierdzi, że w badanej w niniejszym postępowaniu decyzji, organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż przyczyną wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]sierpnia 2006r., Nr [...], jest pojawienie się nowych ustaleń co do znaczenia przedmiotowej willi przy ul. [...], jako reduty powstańczej walczącego [...]. Powodem wznowienia postępowania było zatem pojawienie się nowych okoliczności faktycznych, które aczkolwiek istniały w dniu wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2006r., to nie były znane organowi pierwszej instancji, a także nowych dowodów, tj. powszechnie dostępnych publikacji potwierdzających te okoliczności. Organ odwoławczy podzielił przy tym pogląd [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków iż są to ustalenia o charakterze istotnym dla przedmiotowej sprawy. W ich świetle, willa przy ul. [...] stanowi obiekt ocalały z Powstania i upamiętniający je, co wobec skali zniszczeń [...] przesądza o posiadaniu przez ww. budynek wartości historycznych, uzasadniających jego wpisanie do rejestru zabytków. Podkreślił, że wartości te dlatego podlegały ocenie we wznowionym postępowaniu, gdyż w momencie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2006r. okoliczności faktyczne oraz dowody potwierdzające te fakty, nie były znane organowi pierwszej instancji, pomimo, że istniały. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytki podlegają ochronie bez względu na stan zachowania,. Z przepisu art. 13 ust. 1 tej ustawy wynika natomiast, że przesłanką skreślenia zabytku z rejestru nie jest sam zły stan techniczny, musi mu bowiem towarzyszyć utrata wartości historycznej, artystycznej lub naukowej zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytki podlegają ochronie bez względu na stan zachowania. Z przepisu z art. 13 ust. 1 tej ustawy wynika natomiast ze przesłanką skreślenia zabytku z rejestru nie jest sam zły stan techniczny, musi mu bowiem towarzyszyć utrata wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W ocenie organu odwoławczego, willa przy ul. [...], pomimo iż jest w złym stanie technicznym, nie utraciła wartości historycznej. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 10 § 1 Kpa, organ stwierdził, że w sytuacji postawienia organowi administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niezawiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa. W niniejszej sprawie strona odwołująca się żadnych takich czynności nie wskazała. W ocenie organu odwoławczego nie jest uzasadniony również zarzut wadliwości postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 18 sierpnia 2006 r. Na postanowienie to nie służy zażalenie, zatem, jak wynika z art. 124 § 2 Kpa, nie musi ono posiadać uzasadnienia faktycznego i prawnego. Przy czym w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2009r., Nr [...], została wskazana podstawa prawna, w tym art. 145 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu natomiast organ pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, a także powołał się na pismo Zastępcy Dyrektora Muzeum Historycznego [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Jednocześnie w postanowieniu tym organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku wznowienia postępowania stwierdzi, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla jej rozstrzygnięcia. Uwaga ta jest zgodna z treścią powoływanego już powyżej przepisu art. 149 § 2 Kpa. Odnosząc się do zarzutu skierowania decyzji do podmiotów nie będących stronami w sprawie organ wyjaśnił, że zaskarżona decyzja w istocie została doręczona organizacjom społecznym, które stronami postępowania nie są ani nie zostały do niego dopuszczone na podstawie art. 31 Kpa. Doręczenie to jednakże zostało dokonane jedynie do ich wiadomości, co jednoznacznie wynika z rozdzielnika decyzji. Tym samym [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy stroną postępowania, a podmiotami, które z decyzji tej nie mogą wywodzić żadnych praw i obowiązków. Jako strona postępowania została wskazana odwołująca się Spółka, natomiast doręczenie ww. decyzji Zespołowi Opiekunów Kulturowego Dziedzictwa [...] "[...]" oraz Stowarzyszeniu Przyjaciół [...] miało charakter informacyjny. Oba ww. stowarzyszenia wyrażały w toku licznych postępowań administracyjnych zainteresowanie stanem budynku położonego przy ul. [...] w [...] oraz postulowały objęcie go ochroną konserwatorską. Doręczenie zaskarżonej decyzji tym organizacjom do wiadomości nie oznacza, iż są one stronami postępowania lub działają w nim na prawach stron oraz, że mogą podejmować w postępowaniu czynności procesowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła spółka "[...]" obecnie z siedzibą w [...]. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie: 1.a) art. 16 § 1 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa b) rażące naruszeniem art. 6 Kpa poprzez : - utrzymanie w mocy decyzji o wpisie pomimo: • braku określenia przez organ I instancji przyczyny wznowienia postępowania w postanowieniu o wszczęciu postępowania; • oczywistego braku jakichkolwiek przyczyn wznowienia postępowania; • oparcia decyzji o wpisie o przyczynę wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 5Kpa; - instrumentalne wykorzystanie instytucji wznowienia postępowania w celu zmiany wcześniejszej oceny organów konserwatorskich odnośnie wartości zabytkowych budynku, dokonanej prawidłowo w postępowaniu zwyczajnym zakończonym decyzją ostateczną o odmowie wpisu budynku do rejestru zabytków; c) art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa poprzez brak dokonania jakichkolwiek ustaleń faktycznych odnośnie: - ustawowych przesłanek wznowienia postępowania - przesłanek wpisu budynku do rejestru zabytków, a przede wszystkim odnośnie wartości historycznej budynku, na którą to przesłankę powołał się [...]WKZ wydając decyzję o wpisie; d) art. 9 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece na d zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1658 z późn. zm. ) poprzez uznanie zasadności wpisu budynku wraz z otoczeniem do rejestru zabytków nieruchomych: - w oparciu o arbitralne, niepoparte żadnym uzasadnieniem ani materiałem dowodowym oraz sprzeczne z wiedzą historyczną i istniejącym materiałem ustalenie, iż budynek "jest dziś silnie identyfikowany jako reduta powstańcza walczącego [...]"; - pomimo braku zbadania przesłanek pozytywnych wpisu, to jest braku ustalenia iż: • budynek ma wartość historyczną i na czym ona polega; • zachowanie budynku leży w interesie społecznym ze względu na posiadana przez niego wartość historyczną; 2. nieważność określoną art. 156 § 1 pkt 4 Kpa oraz nieważność określoną w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 40 § 1 Kpa, w zakresie skierowania decyzji do Zespołu Opiekunów Kulturowego Dziedzictwa [...] "[...]" oraz Stowarzyszenia Przyjaciół [...], które nie zostały w niniejszej sprawie nigdy dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony oraz nie są stronami; 3. naruszenie art. 31 § 2 Kpa poprzez dopuszczenie skarżoną decyzją do udziału w postępowaniu dwóch organizacji społecznych wbrew trybowi określonemu w tym przepisie i tym samym ujawnienie im danych i informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, z naruszeniem art. 11 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. 4. naruszenie art. 10 § 1 Kpa poprzez: a. zaaprobowanie skarżoną decyzją praktyki uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji (Spółka nie miała możliwości wypowiedzieć się ani przed wydaniem decyzji o wpisie co podniosła w odwołaniu, ani przed też wydaniem skarżonej decyzji, co świadczy o zamierzonym naruszaniu przez MKiDN tego uprawnienia procesowego Spółki); b. zignorowanie wniosku Spółki o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o wpisie; 5. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 Kpa poprzez zaakceptowanie skarżoną decyzją oznaczenia przez [...]WKZ w decyzji o wpisie nieautentycznej daty wydania tej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i dziedzictwa Narodowego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr. 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 1270). Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczna, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 Kpa, art. 145a § 1 Kpa albo art. 145b § 1 Kpa. Stanowi ono odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 Kpa ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Retio legis istnienia tej instytucji wynika z faktu, iż po podjęciu decyzji ostatecznej może wyjść na jaw wadliwość postępowania, w którym orzeczenie takie zapadło, albo też mogą pojawić się okoliczności podważające znaczenie przesłanek, na których oparło rozstrzygnięcie sprawy. Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków z urzędu wznowił postępowanie, w sprawie zakończonej swoją decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2006r. orzekającą o nie wpisaniu do rejestru zabytków willi położnej w [...] przy ul. [...] – wskazując jako podstawę wznowienia przesłankę z pkt 5-go art. 145 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nową, nieznaną organowi w chwili wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2006r. była okoliczność wskazana w piśmie z dnia [...] lipca 2009r. skierowanym do organu przez Wicedyrektora Muzeum Historycznego [...] wskazująca na szczególne znaczenie historyczne obiektu tj. budynku przy ul. [...] – będącego redutą powstańczą walczącego [...]. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że biorąc pod uwagę definicję zabytku przedstawioną w art. 3 pkt. 1 ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – właściwa ocena obiektu winna uwzględniać jego wartość artystyczną, naukową i historyczną. Informacje wskazane w piśmie z [...] lipca 2009r. – nieznane organowi wydającemu ostateczną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006r. stanowiły istotne okoliczności pozwalające na ocenę historyczną budynku w aspekcie jego szczególnej roli w Powstaniu [...]. Słusznie organ podkreślił, że mimo złego stanu technicznego, budynek objęty wpisem nie utracił swojej wartości historycznej i zasadnie wskazał iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – zabytki podlegają ochronie bez względu na stan zachowania. W ocenie Sądu objęta skargą decyzja nie narusza prawa zaś wydając rozstrzygnięcie organ przeprowadził postępowanie uwzględniając reguły postępowania, nie przekroczył też granic uznania postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa, - bowiem skarżąca nie wykazała jakich czynności procesowych nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik mogłyby mieć powyższe czynności. Sam zarzut naruszenia art. 10 Kpa – poprzez brak powiadomienia stron przed wydaniem rozstrzygnięcia o zebraniu materiału dowodowego – jest uchybieniem procedury jednakże nie można uznać, iż ma on istotny wpływ na wynik sprawy. Niezasadny jest również zarzut, iż kontrolowana decyzja dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 i art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 40 § 1 kpa. Co prawda decyzja organu została doręczona Zespołowi Opiekunów Kulturowego dziedzictwa [...] "[...]" i Stowarzyszeniu Przyjaciół [...], które nie były stronami postępowania ani też nie działały w tym postępowaniu na prawach stron – jednakże doręczenie do wiadomości, nie powoduje iż traktowane były jako strony postępowania. Nie uzasadnia też zarzutu skierowania rozstrzygnięcia do osoby nie będącej stroną postępowania – bowiem wydana decyzja nie rodzi dla stowarzyszeń żadnych praw ani nie nakłada na nie obowiązków. (art. 156§ 1 pkt 4 kpa). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.