VII SA/Wa 2037/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi E. B. i J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267) - dalej kpa, oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623.) - dalej Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania E. i J. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB [...]) z dnia [...] marca 2013r., Nr [...] w przedmiocie udzielenia T. i A. G. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego wybudowanego samowolnie na terenie działki nr ew. [...] z obr. [...], przy ul. M. w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania wynika, że organ I instancji ustalił, że na działce o numerze nr ew. [...] z obr. [...], przy ul. M. w W. znajduje się samowolnie zrealizowany budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy 12,70 m2. Organ uznał także, że do oceny legalności wybudowania spornych budynków w związku z datą ich realizacji zastosowanie winny mieć przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974. W konsekwencji, po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki ww. budynku, PINB [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010r., Nr [...] nałożył na T. i A. G. obowiązek przedstawienia opinii technicznej spornego budynku, inwentaryzacji budowlanej oraz odbitki z mapy zasadniczej uwzględniającej przedmiotowy budynek. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2013r., Nr [...] wydaną w oparciu o art. 42 ustawy prawo budowlane z 1974r. PINB [...] udzielił T. i A. G. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego wybudowanego samowolnie na terenie działki nr ew. [...] z obr. [...], przy ul. M. w W.. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji złożonego przez E. i J. B. [...] WINB wydał powołaną na wstępie decyzję, a w uzasadnieniu podzielił stanowisko PINB [...], iż w związku z datą realizacji spornej inwestycji, którą ustalono w oparciu o wiarygodne zdaniem [...] WINB oświadczenia świadków, zgromadzone podczas dodatkowego postępowania dowodowego, w oparciu o postanowienie [...] WINB z dnia [...] maja 2012r., Nr [...], zastosowanie będą miały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. Organ przytoczył następnie treść art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. oraz art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. [...] WINB uznał, że w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności wymienione w przepisie art. 37 ww. ustawy obligujące organ I instancji do wydania nakazu rozbiórki spornego obiektu. Budynek bowiem znajduje się na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w 1992r. i obowiązującym do dnia [...] grudnia 2003r. pod zabudowę mieszkaniowo-usługową z zielenią leśną. Organ wskazał także, że w oparciu o przedstawioną ocenę techniczną brak jest w niniejszej sprawie podstaw do nałożenia obowiązku wykonania jakichkolwiek zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia w/w obiektów do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.). [...] WINB podniósł także, że z akt sprawy nie wynika, iż sporny obiekt w jakikolwiek sposób powodował pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia oraz powodował niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Ustosunkowując się do wywodów i zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy podkreślił, iż negatywna ocena skarżących dotycząca prawidłowości sporządzonej w sprawie opinii technicznej nie została poparta żadnymi dowodami natomiast. W ocenie [...] WINB brak jest podstaw do podważenia prawidłowości ww. opinii sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez organ I instancji naruszenia poprzez realizację inwestycji granic działek sąsiednich organ wskazał, iż kwestia ta nie może być przedmiotem badania w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. (omyłkowo wskazana przez organ jako ustawa Prawo budowlane z "1994r."). Za chybiony organ uznał zarzut skarżących o nieuwzględnieniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących wymogów uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Znajdujący się w aktach sprawy wypis z archiwalnego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego nie zawiera bowiem takiego warunku. Powyższa decyzja [...] WINB z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] została zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. B. i J. B., którzy zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie Kodeksu Postępowania Administracyjnego w szczególności art. 7, art. 8, art. 12 kpa, a także art. 37 i 27 ust. 4 Prawa Budowlanego z 1974 r oraz przepisów Prawa Ochrony Środowiska. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że jako właściciele działki bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością przy ulicy M. na której został wybudowany budynek gospodarczy wnieśli w 2010 r do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o sprawdzenie podstaw wybudowania tego budynku. Podnieśli, że jest to budynek narożny usytuowany poza linią rozgraniczającą ulicy M. i przesłaniający widok na bezpośrednio przylegającą ścieżkę rowerową, a w rezultacie stwarzający zagrożenie zarówno dla wyjeżdżających z naszej posesji jak i rowerzystów. Zauważyli, że nie wydawali zgody na naruszenie ich granic, a fakt że posiadają wąski, 5 metrowy wjazd upoważnia ich do żądania usunięcia tego budynku również ze względu na konieczność rezerwacji miejsca na kolejne przyłącza do naszej nieruchomości. Skarżący zwrócili uwagę, że budynek jest obecnie wykorzystywany zgodnie z przedstawionym protokołem w trakcie oględzin PINB w 2010 r. jako magazyn części samochodowych , butli gazowych oraz innych przedmiotów i substancji (oleje, smary, płyny chłodnicze) związanych z działalnością warsztatu samochodowego prowadzonego przez inwestorów. Tymczasem - jak podnieśli - zgodnie z Prawem Ochrony Środowiska wszelkie emisje (odprowadzane wody opadowe, ewentualne zanieczyszczenia gruntu) związane z prowadzonym przedsięwzięciem powinny zamykać się w granicach terenu do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Podnieśli, że budynek gospodarczy częściowo posadowiony jest na gruncie gminy i narusza granicę ich nieruchomości. W konsekwencji wydanie pozwolenia na użytkowanie tego budynku narusza art. 43. Prawa Budowlanego z 1974r. Zdaniem skarżących wydane pozwolenie na użytkowanie narusza również art. 37 pkt. 1 Prawa Budowlanego z 1974r poprzez niewłaściwą interpretację przepisu, w którym stosuje się czas teraźniejszy, a nie przeszły. Wobec czego PINB powinien badać zgodność z obecnym planem zagospodarowania, a w przypadku jego braku, co ma miejsce w niniejszej sprawie, inwestor powinien przedstawić decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydane pozwolenie na użytkowanie również narusza art. 21 pkt.4 ustawy Prawo Budowlane 1974 r. ponieważ inwestor nie posiada prawa do całości terenu na którym znajduje się budynek. Jako kontrowersyjne ocenili skarżący uznanie przez organ wiarygodności daty realizacji inwestycji wobec oświadczenia w piśmie z dnia 1 października 2007 adresowanego do Urzędu [...] Delegatura Biura Architektury w dzielnicy [...], z którego wynika, że wśród wymienionej zabudowy na działce należącej do inwestorów brak jest spornego budynku, szczególnie, że to oświadczenie było podstawą innych postępowań administracyjnych. Na marginesie skarżący dodali że w obecnym planie zagospodarowania budynek znajduje się poza dopuszczalną linią zabudowy. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. skarżący wskazali, że organ nie ustalił daty budowy spornego budynku i złożyli do akt sprawy reprodukcję fotografii lotniczej pochodzącej z 1997 r., wydanej przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, z którego może wynikać, że w tym czasie budynek był w trakcie budowy, gdyż nie posiadał dachu, ani wszystkich ścian (vide protokół z rozprawy - karta 57 akt i reprodukcja zdjęcia lotniczego - karta 56 akt). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny daty zakończenia budowy spornego budynku. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się postanowienie [...] WINB z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...], którym zlecono PINB [...] przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości daty budowy spornego budynku gospodarczego wybudowanego przy ul. M. w W. oraz oświadczenia złożone do akt sprawy, jednakże kwestia ta pozostaje - w ocenie Sądu - niedostatecznie wyjaśniona. Szczególnie należy zwrócić uwagę na złożoną na rozprawie w dniu [...] czerwca 2014 r. reprodukcję fotografii lotniczej pochodzącej z 1997 r., wydanej przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, z której może wynikać, że budowa spornego budynku nie była ukończona, co podważać może ustalenia dokonane przez organy administracji publicznej w tym zakresie. Sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego (poza wyjątkiem określonym w art. 106 § 3 ppsa), a jego podstawowa rola sprowadza się do kontroli czy organy ustaliły stan faktyczny sprawy w sposób niewadliwy. Skoro skarżący przedstawili dowód mający istotne znaczenie i mogący wpłynąć na ustalenia organów dotyczące daty zakończenia samowoli budowlanej, to obowiązkiem Sądu, który nie może prowadzić za organ postępowania wyjaśniającego i nie jest w stanie rozstrzygnąć wątpliwości na podstawie akt sprawy, jest uchylenie zaskarżonej decyzji w celu przeprowadzenia dodatkowego postępowania w tym zakresie. Nie ulega przy tym najmniejszej wątpliwości, że powyższa kwestia ma fundamentalne znaczenie dla trybu legalizacji samowoli budowlanej, a w konsekwencji zgodność z prawem wydanej decyzji. Jeżeli bowiem budowa spornego obiektu została ukończona dopiero po dniu 1 stycznia 1995 r. legalizacja powinna się odbyć w oparciu o art 48 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r., a nie art 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Organy obu instancji nie przeprowadziły również pełnego postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do wszystkich argumentów podnoszonych przez E. B. i J. B. dotyczących spełnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Przede wszystkim nie odniosły się do ponoszonej konsekwentnie kwestii wpływu spornego obiektu na warunki widoczności dla osób korzystających z wyjazdu na drogę publiczną. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawodawca posługuje się w ww. przepisie pojęciem "niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia", a nie tylko niedopuszczalnym pogorszeniem warunków umożliwiających swobodną zabudowę działek sąsiadujących. Innymi słowy brak jest podstaw, aby ograniczać badanie spełnienia ww. warunku wyłącznie do przepisów Prawa budowlanego. Wprawdzie przepisy Prawa budowlanego, w tym warunki techniczne, powinny być analizowane w pierwszej kolejności, ale nie mogą one stanowić jedynego aspektu, w którym organ dokonuje ustaleń w odniesieniu do warunków zdrowotnych i użytkowych. Zauważenia wymaga, że skarżący podnosili konsekwentnie negatywny wpływ na bezpieczeństwo osób korzystających z wjazdu oraz rowerzystów korzystających z przylegającej ścieżki rowerowej, ze względu na usytuowanie spornego obiektu i ograniczenie warunków widoczności. Organ odwoławczy nie odniósł się do tego zarzutu. Tymczasem zgodnie z § 170 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430 ze zm.) na skrzyżowaniu oraz przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu albo z obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu bez pasa włączania powinny być zapewnione warunki widoczności, o których mowa w załączniku nr 2. Ponadto, stosownie do treści § 113 ust. 7 pkt 1 ww. rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Z analizy dokumentacji projektowej wynika jednoznacznie, że sporny obiekt znajduje się w narożniku działki należącej do T. i A. G., bezpośrednio przy pasie drogowym i może mieć wpływ na zachowanie warunków widoczności. Może to - w ocenie Sądu - powodować znaczne ograniczenie widoczności i wpływać bezpośrednio na bezpieczeństwo w ruchu drogowym jego uczestników, a w szczególności pogarszać uzasadniony interes prawny skarżących. Brak wyjaśnienia powyższych wątpliwości świadczy o naruszeniu przez organy przepisów art. 7, 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 1 i 3 kpa. Nie można także zgodzić się z twierdzeniem organu, że naruszenie granicy nieruchomości nie może być analizowane w świetle spełnienia przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Wprawdzie organ nie jest to postępowanie, w którym organ ustala kwestie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże nie ulega wątpliwości, że ewentualne naruszenie granicy nieruchomości i zajęcie części działki sąsiadującej może powodować pogorszenie warunków użytkowych tej działki. Organy nadzoru budowlanego nie mogą, prowadząc postępowanie w oparciu o art 37 Prawa budowlanego z 1974 r. ograniczać się wyłącznie do wniosków przedstawionych w opinii technicznej, które ograniczają się wyłącznie do kwestii technicznych. To na organach ciąży obowiązek dokonania oceny, czy określony obiekt kwalifikuje się do legalizacji, czy też nie. Jakkolwiek opinia techniczna przedstawiona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane może okazać się przydatna na potrzeby prowadzonego postępowania, to jednak nie może ona stanowić jedynego elementu ww. oceny. Należy wskazać, że rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zauważyć należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. To na organie administracji publicznej, na mocy art. 77 § 1 kpa ciąży ciężar przeprowadzenia dowodu, organy administracji mają obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Organ zobowiązany jest zatem do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Z uwagi na powyższe należy zgodzić się z zarzutami skarżących, że nie dokonano jednoznacznego wyjaśnienia kwestii daty budowy spornego obiektu. Ponadto żaden z organów wydających zaskarżone decyzje nie dokonał analizy wpływu usytuowania spornego budynku na warunki widoczności w kontekście bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ewentualnego przekroczenia granicy nieruchomości. Wszystkie te kwestie powinny być przez organy jednoznacznie rozstrzygnięte. Należy przy tym zaznaczyć, że Sąd nie rozstrzyga niniejszym wyrokiem o wyniku tego postępowania, które również może się zakończyć decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Niemniej jednak w świetle powyższych wątpliwości zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzją organu I instancji muszą być ocenione jako przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę powyższe wskazówki Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 152 oraz art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.