VII SA/Wa 204/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2018 r., [...], NR [...], po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] reprezentowanej przez adw. M. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], umarzającej postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany przeznaczenia lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] na lokal użytkowy - pensjonat - wynajem pokoi - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że pismem z 25 maja 2017 r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w [...] zwrócił się o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] z mieszkalnego na użytkowy - pensjonat. Upoważniony przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] [...] marca 2018 r. przeprowadził czynności kontrolne w toku, których ustalił, że lokal nr [...] składa się z dwóch pokoi - sypialni, przedpokoju z urządzonym aneksem kuchennym, łazienki i garderoby. Przy drzwiach wejściowych zamontowany szyfrator. Lokal wg załączonej - przedłożonej umowy najmu jest wykorzystywany przez firmę [...] na cele mieszkalne. Postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2018 r. organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany sposobu przeznaczenia lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] na lokal użytkowy - pensjonat, z innych uzasadnionych przyczyn. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2018 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] zawiadomieniem z 6 sierpnia 2018 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany przeznaczenia lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] na lokal użytkowy - pensjonat - wynajem pokoi oraz o przysługującym im prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania wniosków uwag i zastrzeżeń. Następnie decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. umorzył postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany przeznaczenia lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] na lokal użytkowy - pensjonat - wynajem pokoi. Rozpoznając odwołanie, Wspólnoty Mieszkaniowej [...]w [...], reprezentowanej przez adw. M. R. od opisanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej, zaskarżona decyzja nie stoi w sprzeczności z treścią postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] uchylone zostało jedynie z uwagi na uchybienie formalne (dokonanie oceny merytorycznej stanu faktycznego przed wszczęciem postępowania), które zostało wyeliminowane w toku ponownego rozpatrywania sprawy (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...] sierpnia 2018 r.). Następnie organ drugiej instancji podniósł, że decyzja objęta rozpoznawanym odwołaniem umarzająca postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany przeznaczenia lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] na lokal użytkowy - pensjonat wydana została na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią tego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie ma postaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2104/10 wskazano, że "Postępowanie administracyjne inaczej niż postępowanie cywilne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. , oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie". Organ nadzoru budowlanego ocenia sprawę według stanu faktycznego i prawnego, mającego miejsce w dniu wydania przez ten organ rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy w trakcie kontroli lokalu nr [...] ustalono, że składa się on z dwóch pokoi - sypialni, przedpokoju z urządzonym aneksem kuchennym, łazienki i garderoby. Przy drzwiach wejściowych zamontowany szyfrator. Zgodnie z treścią umowy najmu lokalu mieszkalnego z [...] lipca 2016 r. lokal jest wykorzystywany przez firmę [...] na cele mieszkalne. Najemcy przyznano uprawnienia do oddania lokalu w podnajem lub do odpłatnego używania osobom trzecim, jedynie na cele mieszkalne. W świetle tych ustaleń, powiatowy organ nadzoru budowlanego nie znalazł podstaw do nakładania jakichkolwiek nakazów bądź zakazów, w związku z tym słusznie umorzył postępowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie widzi zaś podstaw do kwestionowania w/w ustaleń organu powiatowego. Ustalenia poczynione przez upoważnionych inspektorów podczas czynności kontrolnych spisane zostały w protokole nr [...] z [...] marca 2018 r. Protokół, jako dokument urzędowy korzysta ze zwiększonej mocy dowodowej (art. 76 k.p.a. ) i jego kwestionowanie bez przytoczenia wiarygodnych dowodów obalających zawarte w min ustalenia jest pozbawione racji. Zgodnie z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych dokonywanych m.in. przez organy nadzoru budowlanego stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego. Dlatego też nie można uznać aby wydruk z portalu internetowego stanowił skuteczny kontr dowód wobec poczynionych ustaleń protokolarnych. Odnosząc się do zarzutów odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do przyjętej linii orzeczniczej: przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 Prawa budowlanego. Nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie organ musi zbadać, czy w wyniku zmiany w zakresie faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 Prawa budowlanego warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części). Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Poznaniu z 3 grudnia 2013r., II SA/Po 227/13, LEX nr 1407146). W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w niniejszej sprawie, przeprowadzone czynności kontrolne nie wykazały, aby lokal, będący przedmiotem postępowania użytkowany był na inne cele niż mieszkalne. Nie doszło do zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ podkreślił - zarzuty, dotyczące uciążliwości odczuwanych przez pozostałych mieszkańców budynku mieszkalnego wielorodzinnego z uwagi na łamanie regulaminu Wspólnoty Mieszkaniowej, powodowanie szkód materialnych oraz nieobyczajne zachowanie osób zamieszkujących w lokalu nr [...] mogą być przedmiotem roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, rozstrzyganych przed sądem powszechnym i nie podlegają ocenie organów nadzoru budowlanego. Użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części w sposób wywołujący zakłócenie korzystania z nieruchomości sąsiedniej bądź wspólnej ponad przeciętną miarę, tzw. immisja negatywna winna być bowiem traktowana jako spór sąsiedzki, rozstrzygany na podstawie przepisów prawa cywilnego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 9 listopada 2001 r., sygn. akt: II SA/Po 936/00). W ocenie organu drugiej instancji nie jest zrozumiały zarzut jakoby organ powiatowy wydając decyzję [...] sierpnia 2018 r. zobowiązany był do uwzględnienia w jej treści później złożonych wniosków dowodowych (data wpływu do organu 4 września 2018 r.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w [...] zastąpiona przez pełnomocnika, adwokata M. R. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 §1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 §1 i §4, 78 §1, 80 k.p.a. i art. 107 §3 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy przez organ wyższego stopnia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., umarzającej postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany przeznaczenia lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] na lokal usługowy, podczas gdy organy obu instancji nie dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy, w tym na podstawie zaoferowanych przez skarżącą istotnych dowodów, wskazanych w piśmie z dnia 30 sierpnia 2018 r. "wnioski dowodowe", świadczących o zorganizowanym i ciągłym prowadzeniu działalności usługowej - hotelowej w lokalu nr [...]; a powyższe naruszenia miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. wadliwe umorzenie postępowania w sprawie gdy nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 136 §1 k.p.a.. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.. w z art. 7, 77 § 1 i § 4, 78 § 1 i § 2, 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.. polegające na nie rozpoznaniu przez organ odwoławczy zgłoszonych przez stronę wniosków dowodowych i braku w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji pisemnych motywów uzasadniających oddalenie zgłoszonych w piśmie strony z 30 sierpnia 2018 r. wniosków dowodowych, które to wnioski dowodowe wpłynęły do akt sprawy na długo przed wydaniem zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], podczas gdy organ II Instancji ustala stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w I i II instancji, bez ograniczeń w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych istniejących w dacie orzekania w pierwszej instancji; nadto żaden z organów nie wydał tym zakresie postanowienia wymaganego przepisami postępowania, 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 79 §1 k.p.a. w zw. z art. 81 ust. 4 w zw. z art. 81a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), poprzez błędne uznanie jakoby przeprowadzona przez organ I instancji czynność oględzin lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] wykonana [...] marca 2018 r. była tożsama z kontrolą, o której mowa w art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, gdy są to dwa różne środki dowodowe, dla prawidłowości których różne są też wymagania formalne, a powołanie się w treści zawiadomienia organu z 19 lutego 2018 r. o terminie oględzin na treść art. 81 ust. 4 w zw. z art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane wykluczało powiadomienie o tym osoby kontrolowanej, gdyż czynności kontrolne nie były przeprowadzone w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące przeprowadzenie dowodu z oględzin, a w oparciu art. 81 ust. 4 w zw. z art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane; 4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 79 k.p.a.. w zw. z art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane polegające na prowadzeniu oględzin w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] bez udziału administratora budynku i ustanowionego pełnomocnika, podczas gdy Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" została poinformowana o terminie i godzinie oględzin, a wobec braku zgody właściciela lokalu na wejście do lokalu administratora budynku i ustanowionego pełnomocnika strony, skarżąca nie brała bez własnej winy udziału w czynności oględzin, a po zapoznaniu się z aktami organ pośpiesznie umorzył postępowanie pomimo złożenia przez stronę wniosków dowodowych, których nawet nie rozpoznał. Na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. skarżąca wspólnota wniosła o: a) uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] listopada 2018 r. w całości; b) na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; c) zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. Sąd podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew stanowisku skarżącej wspólnoty organy dysponowały właściwym materiałem dowodowym pozwalającym na prawidłowy ogląd okoliczności niniejszej sprawy. Poza sporem musi pozostać to, że lokal mieszkalny z woli jego właściciela, w drodze umowy cywilnoprawnej oddany został w najem. Ten jednak nie wpłyną na zmianę funkcji lokalu .Oto w lokalu mieszkalnym nie powstał zakład usługowy, żłobek stołówka. Lokal wraz z wyposażeniem zachował funkcje mieszkalną i nie zmienia jej to czy w lokalu mieszka jeden najemca goszczący co dzień inne osoby, czy też z różną częstotliwością w lokalu pomieszkują różne osoby. Zaistniałe w związku z takim korzystaniem z lokalu mieszkalnego uciążliwości są poza sferą ingerencji organu nadzoru budowlanego. Podobnie jak niewłaściwe zachowanie właściciela lokalu tak też zachowanie lokatorów może być przedmiotem interwencji służb porządkowych czy podstawą kierowania roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. W ocenie Sądu ustalenie charakteru lokalu jako mieszkalnego z uwzględnieniem przeznaczenia go na najem nastąpiło w sposób prawidłowy i pominięcie dowodu z przesłuchania świadka czy danych internetowych nie stanowi o wadzie postepowania dowodowego, która mogłaby mieć wpływ na wynik postępowania w sprawie. W okolicznościach sprawy, zasadnie ustalono i prawidłowo uzasadniono w zaskarżonej decyzji , że nie doszło do zmiany przeznaczenia lokalu, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Powtórzmy lokal ,bez względu czy pozostaje we władaniu właściciela czy też najemcy czy najemców czy choćby innych osób za zgoda właściciela tam przebywających, zachował przymiot lokalu mieszkalnego w rozumieniu prawa budowlanego. Ma racje skarżąca wspólnota organ II instancji miał uprawnienia pozwalające mu na uzupełnienie materiału dowodowego, ale to nie było celowe w okolicznościach niniejszej sprawy. Fakt najmu lokalu i udostępniania go innym osoba nie jest w sprawie kwestionowany. Wbrew stanowisku skarżącej organ I instancji zasadnie zawiadomił właściciela lokalu o zamiarze przeprowadzenia oględzin. W oczywisty sposób to tylko dawało organowi gwarancje dokonania oględzin wnętrza lokalu. Nie chodziło bowiem o stwierdzenie na przykład faktu prowadzenia robót budowlanych , którą to okoliczność można ocenić nie koniecznie wchodząc na działkę inwestora. Podnoszona okoliczność zamontowania w lokalu piętrowego lóżka, zaraz po dokonanych oględzinach, jak wskazuje doświadczeni życiowe nie wpływa na ocenę przeznaczenia lokalu jako lokalu przeznaczonego na zamieszkiwanie w nim. To czy i jak często najemcy się zmieniają, jak umeblowany jest lokal w związku z funkcją spania w nim nie może wpływać na ocenę przeznaczenia lokalu. Należy zauważyć także, że w świetle sporządzonego protokołu tej czynności, oględziny lokalu zostały przeprowadzone prawidłowo. Organ nadzoru budowlanego nie dysponuje środkami przymusu, które umożliwiałyby udział stron postępowania w tych czynnościach w przypadku oporu ze strony właściciela. Sąd zaakceptował formalne rozstrzygnięcie organu oparte na art. 105 § 1 k.p.a. Bezsprzecznie bowiem organ nie maił podstaw do podejmowania czynności w ramach nadzoru budowlanego i w tym rozumieniu sprawa w, której został zaangażowany stała się bezprzedmiotowa. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).