VII SA/Wa 2040/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. S. i A. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadne I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. S. i A. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...],[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia M. S. i A. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej jako: PINB) z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], uznające za bezzasadne zarzuty podniesione w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]w związku z niewykonaniem obowiązków wynikających z decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nałożył na małżonków S. obowiązek "rozbiórki rozbudowanej części pomieszczenia piwnicznego należącego do lokalu nr [...], poprzez przywrócenie wysokości 1,84 m w budynku przy ul. [...] w [...]." W związku z niewykonaniem w/w obowiązku PINB działając na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przeprowadził postepowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. Zobowiązanym doręczone zostało w dniu [...] marca 2017 r. upomnienie wzywające do wykonania powyższego obowiązku. Następnie PINB w dniu [...] kwietnia 2017 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którego doręczenie zobowiązanym w dniu [...] maja 2017 r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. M. S. i A. S. wnieśli zarzuty do organu powiatowego w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, wskazując na art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. wykonanie nałożonego obowiązku, co potwierdzili pracownicy PINB dla [...] w dniu [...] maja 2016 r. (protokół oględzin). PINB dla [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., wydanym na podstawie art. 33 § 1 i art. 34 § 1 i 4 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 599), nie uznał zarzutów podniesionych w toku postępowania egzekucyjnego. Organ wyjaśnił, że zawarty w ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. obowiązek przywrócenia wysokości 1,84 m części pomieszczenia piwnicznego w budynku przy ul. [...] w [...] winien być traktowany przez zobowiązanych, jako wezwanie do trwałego usunięcia pogłębienia pomieszczenia przy użyciu takich samych materiałów lub posiadających zbliżony do nich skład. Nie stanowi natomiast wypełnienia obowiązku pogłębienie pomieszczenia przy użyciu palet drewnopodobnych oraz płyt OSB. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli M. i A.S.. W wyniku rozpoznania zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "[...]WINB" lub "organ odwoławczy"), opisanym na wstępie, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia poczynione przez PINB dla [...], że wysokość pomieszczenia piwnicznego przed rozbudową (mierzona od poziomu posadzki do stropu) wynosiła 1,84 m wobec czego wykonanie obowiązku winno prowadzić do uzyskania takiej samej wysokości pomieszczenia mierzonej od posadzki do stropu, a nie tak jak to zostało wykonane, tj. uzyskanie żądanej wysokości, ale mierzonej od poziomu podłogi wykonanej z płyt OSB przymocowanych do drewnianych palet. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (postępowanie wpadkowe wywołane skargą A. C.- współwłaściciela nieruchomości przy ul. [...] w [...] na bezczynność PINB dla [...] w zakresie egzekwowania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. na małżonków S.) uwzględniając zarzuty A. C. stwierdził na podstawie materiału dowodowego sprawy, że wysokość pomieszczenia piwnicy przynależnego do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] przed rozbudową wynosiła 1,84 m. Jednakże wysokość ta mierzona była od poziomu posadzki do stropu. Organ wyjaśnił, że na taki sposób pomiaru wysokości wskazuje również Polska Norma PN-ISO 9836 "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określenie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" w punkcie 5.2.3.2 b, zgodnie z którą odpowiednią wysokością jest odległość między powierzchnią posadzki, a dolną powierzchnią stropu kondygnacji powyżej. W trakcie oględzin dokonanych w dniu [...] maja 2016 r. wprawdzie stwierdzono wysokość pomieszczenia piwnicy przynależnego do lokalu nr [...] wynoszącą 1,84 m, ale mierzoną nie od poziomu posadzki, tylko od poziomu podłogi wykonanej z płyty OSB umocowanych do drewnianych palet. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że obowiązek nałożony na małżonków S. nie został wykonany w całości, w konsekwencji czego organ powiatowy był zobligowany wszcząć postepowanie egzekucyjne, zgłoszone zaś zarzuty prawidłowo uznał za bezzasadne. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli M. i A. S. domagając się jego uchylenia wraz z poprzedzającym postanowieniem organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. został prawidłowo wykonany, o czym świadczy protokół oględzin przeprowadzonych przez pracownika PINB dla [...] w dniu [...] maja 2016 r. oraz pismo PINB dla [...] z dnia [...] maja 2016 r. Natomiast zmiana stanowiska organu powiatowego w kwestii wykonania obowiązku orzeczonego w ostatecznej decyzji nastąpiła po wydaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie bezczynności organu egzekucyjnego, w którym organ ten uznał, że nieprawidłowo została zmierzona wysokość pomieszczenia piwnicznego - pomiaru dokonano od poziomu podłogi, natomiast pomiar powinien być przeprowadzony od poziomu posadzki do dolnej powierzchni stropu. W ocenie skarżących organy egzekucyjne obu instancji jako podstawę nieuznania wniesionych przez nich zarzutów wskazały postanowienie GINB wydane w postępowaniu, którego nie byli stroną i w którym nie mieli szans na zaprezentowanie stanowiska. Podnieśli, że wypełnili obowiązek określony decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., która dotyczyła wyłącznie przywrócenia wysokości pomieszczenia, a nie sposobu wykonania przywrócenia tj. w jaki sposób należy obniżyć wysokość piwnicy. W ocenie skarżących nie ma jakichkolwiek przeszkód technicznych czy prawnych, które nie pozwalałyby na wykonanie posadzki z płyt OSB, czyli drewnopochodnych płyt kompozytowych, bowiem ich zastosowanie w budownictwie jest powszechne i dopuszczalne, są stosowane również jako wierzchnia warstwa podłogi. Posadzki mogą być wykonywane w ramach podłogi zwartej, ale również jako dystansowej lub podniesionej, jak w tym przypadku. W piwnicy nieruchomości przy ul. [...] w [...] podłoga nie ma charakteru zwartego, co jest dopuszczalne, a materiał z którego wykonana jest posadzka jest dopuszczony do stosowania w budownictwie, wysokość od posadzki do stropu jest zgodna z nakazaną w decyzji. Za błędne uznali wobec tego stwierdzenie, że nieprawidłowo został dokonany pomiar wysokości - nie od posadzki, a od podłogi. Przedstawiciel organu podczas oględzin w dniu [...] maja 2016 r. dokonał pomiaru właśnie od posadzki (wierzchniej warstwy podłogi) wykonanej z płyt kompozytowych. Skarżący wskazali na zmienność stanowiska organu, które ich zdaniem rażąco narusza zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 Kpa). Wykonanie obowiązku zostało bowiem protokolarnie potwierdzone w trakcie oględzin wykonanych przez pracownika PINB dla [...] w dniu [...] maja 2016 r. Okoliczność tę potwierdzało również pismo organu z dnia [...] maja 2016 r. informujące, że z punktu widzenia organu nadzoru budowlanego obowiązek został prawidłowo wykonany. Skarżący wywiedli, że sporządzony protokół ma status dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 Kpa, zaś organ egzekucyjny, będący jednocześnie wierzycielem próbuje obecnie zdezawuować wartość dowodową protokołu oględzin, a podstawą tego ma być ponowna "szczegółowa analiza" materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Głównym zarzutem skargi jest to, że skarżący podtrzymują, jakoby przedmiot obowiązku rozbiórkowego - przywrócenie wysokości 1,84 m części pomieszczenia piwnicznego należącego do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] – został wykonany. Organy obu instancji natomiast opierając się na ocenie stanu faktycznego dokonanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Budowlanego (w postępowaniu wpadkowym wywołanym skargą A. C. - w zakresie egzekwowania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. na małżonków S.) uznały, że obowiązek nie został wykonany w całości. Skarżący z kolei zaprzeczają ustaleniom dokonanym przez organy i oświadczają, że przywrócili wysokości 1,84 m w pomieszczeniu piwnicznym. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, innym niż dające podstawę do jego wznowienia, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) i z tego względu winno podlegać uchyleniu. Postępowanie egzekucyjne prowadzone jest w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 599 ze zm., dalej: ,,u.p.e.a’’). W myśl art. 7 § 3 u.p.e.a. stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy, zaś zgodnie z art. 59 § 1 pkt 1 tej ustawy postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania. Przepisy powyższe są konsekwencją zasady tzw. niezbędności, co oznacza, że postępowanie egzekucyjne prowadzi się wyłącznie wówczas gdy istniejący obowiązek o charakterze publicznoprawnym nie został wykonany przez zobowiązanego dobrowolnie i nie ma innej możliwości zrealizowania go. W tym zakresie, w realiach przedmiotowej sprawy, istnieje spór między skarżącymi (zobowiązanymi), a organem egzekucyjnym. Organy obu instancji utrzymują, że nakaz rozbiórki nie został wykonany w całości, zaś skarżący temu zdecydowanie zaprzeczają. Wyjaśnić zatem należy, że na skarżących M. S. i A. S. nałożony został obowiązek rozbiórki rozbudowanej części pomieszczenia piwniczego, należącego do lokalu nr [...], poprzez przywrócenie wysokości 1,84 m w budynku przy ul. [...]w [...]. Jak wynika z protokołu kontroli z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] , pracownik PINB dla [...] stwierdził wykonanie nałożonego obowiązku, wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2014 r. Z protokołu tego wynika, że wysokość pomieszczenia piwnicy została przywrócona do 1,84 m, podłoga została wykonana z płyt drewnopodobnych OSB umocowanych do ustawionych na podłodze betonowej palet drewnianych. Na płytach OSB wykonano klapę, która umożliwia dostęp do istniejącej studzienki kanalizacyjnej, obsługującej cały budynek, otwór został przykryty żelazną pokrywą. W ocenie Sądu nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że skarżący nie wykonali w całości nałożonego na nich obowiązku. Poczynione w protokole kontroli z dnia [...] maja 2016 r. ustalenia jednoznacznie wskazują na przywrócenie wysokości pomieszczenia do wymaganych wartości. Potwierdza to również pismo PINB z dnia [...] maja 2016 r. informujące, że z punktu widzenia organu nadzoru budowlanego obowiązek został prawidłowo wykonany. Słusznie zatem skarżący wskazują, że powyższy protokół stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo potwierdzone. Inna kwestią jest natomiast to, czy sposób w jaki skarżący zdecydowali się przywrócić wysokość pomieszczenia piwnicznego tj. przy użyciu drewnianych palet i płyt OSB jest na tyle trwałą konstrukcją, że uniemożliwia dowolne demontowanie takiej posadzki. Jednak w tym kierunku organy nie poczyniły żadnych ustaleń. W ocenie Sądu zarzuty skarżących w postępowaniu egzekucyjnym należało uznać za zasadne. Skarżący wykonali obowiązek objęty ww. tytułem wykonawczym, zaś organy w żaden sposób nie oceniły i niezakwestionowały trwałości zastosowanej konstrukcji. Odwołały się jedynie do oceny dokonanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (w postępowaniu wpadkowym wywołanym skargą A. C.- w zakresie egzekwowania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. na małżonków S.) wskazując, że wykonanie obowiązku winno prowadzić do uzyskania takiej samej wysokości pomieszczenia mierzonej od posadzki do stropu, a nie jak zostało to wykonane przez skarżących - uzyskanie żądanej wysokości mierzonej od poziomu podłogi wykonanej z płyt OSB przymocowanych do drewnianych palet. W konsekwencji uznały, że wykonana podłoga z płyt OSB nie ma charakteru posadzki. W skardze zasadnie podniesiono, iż materiał z którego wykonana jest posadzka jest dopuszczalny do stosowania w budownictwie, zaś wysokość od posadzki do stropu jest zgodna z wysokością określoną w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. Przedstawiciel organu dokonał pomiaru od posadzki (wierzchniej warstwy podłogi) wykonanej z płyt kompozytowych i palet drewnianych. Należy podkreślić, że decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2014 r. nakazywała skarżącym wyłącznie przywrócenie pomieszczenia piwniczego do wysokości 1,84 m. W decyzji nie wskazano sposobu obniżenia wysokości piwnicy. Dlatego nadużyciem w ocenie Sądu jest twierdzenie organu I instancji, że nałożony obowiązek winien być traktowany przez zobowiązanych, jako wezwanie do trwałego usunięcia pogłębienia pomieszczenia przy użyciu takich samych materiałów lub posiadających zbliżony do nich skład. Zdaniem Sądu na podstawie tak sformułowanego nakazu zastosowanego w decyzji możliwe było ustalenie jedynie wymaganej wysokości pomieszczenia, bez warunków określających sposób w jaki należało tego dokonać. Trudno też w okolicznościach sprawy uznać, że określenie w rozstrzygnięciu zakresu nałożonego obowiązku, poprzez sformułowanie "rozbiórka rozbudowanej części pomieszczenia piwniczego (...), poprzez przywrócenie wysokości 1, 84 m (...)" nie spełnia przyjętych jako standardy proceduralne wymogów dotyczących redagowania rozstrzygnięcia jako elementu składowego decyzji administracyjnej. Przywołany zwrot zdaniem Sądu odpowiada warunkowi konkretyzacji i precyzyjności w określaniu przedmiotu obowiązku i jego zakresu i nie powinien powodować uzasadnionych wątpliwości w przypadku przymusowego egzekwowania. W okolicznościach faktycznych istniejących w rozpoznawanej sprawie nałożony na adresatów rozstrzygnięcia obowiązek został określony w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości, pozostawiający dowolność skarżącym, co do zakresu czynności jakie należy podjąć celem przywrócenia określonej wysokości pomieszczenia. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było następnie wykonanie decyzji - dobrowolne lub przymusowe w trybie egzekucyjnym. Musi być więc sformułowane jasno, precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Nie może również pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji, gdyż nie powinno się rozstrzygać o części uprawnień lub obowiązków strony w osnowie, a o pozostałej części w uzasadnieniu decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2000 r., s. 446 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2003 r., I SA 215/02, LEX 149489). Rozstrzygnięcie decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., w której postanowiono o nałożeniu obowiązku zostało zredagowane w sposób zrozumiały dla skarżących, nie wymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony organu. Sprawdzając wykonanie tego obowiązku (protokół kontroli z dnia [...] maja 2016 r.) organ nie miał wątpliwości, że został on wykonany. Przywrócenie zatem wysokości 1,84 m rozbudowanej części pomieszczenia piwniczego zostało wykonane przez skarżących zgodnie z treścią nałożonego obowiązku. Sąd podziela przy tym stanowisko skarżących, że posadzki mogą być wykonywane w ramach podłogi zwartej, ale również jako dystanoswej lub podniesionej. Posadzka jest bowiem wierzchnią, użytkową warstwą podłogi układaną na konstrukcyjnym elemencie lub trwale z nim połączoną. Należy zgodzić się ze skarżącymi także co do tego, że nie ma jakichkolwiek technicznych, czy prawnych przeszkód, które nie pozwalałyby na wykonanie posadzki z płyt OSB, tj. drewnopodobnych płyt kompozytowych. Jedyną przeszkodą w ocenie Sądu dla przyjęcia takiego rozwiązania byłby brak trwałości konstrukcji takiej posadzki, a tego organy w żaden sposób nie wykazały. Niewyjaśnienie tej okoliczności uzasadnia naruszenie art. 7 i 77 § 1 Kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co z kolei wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarówno przez zaskarżone jaki poprzedzające go postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 powołanej wyżej ustawy.