VII SA/Wa 2042/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2008 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego T. S. z Kancelarii Radcy Prawnego w Warszawie przy ul. [...] lok. [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Decyzją z dnia [...] września 2002 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz.1071) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. z 2000r Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania P. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] stycznia 2002r. nakazującej P. K. rozbiórkę garażu blaszanego o wymiarach 5,70 na 3,63m zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w G. uchylił zaskarżoną decyzję oraz nakazał P. K. rozbiórkę garażu blaszanego o wymiarach 5,70 na 3,63m zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w G. dz.906/9. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w trakcie postępowania ustalono, że przedmiotowy obiekt budowlany - garaż znajdował się w 2000r. w trakcie montażu, na miejscu po rozbiórce starego garażu. Ustalono także, że przedmiotowy garaż budowany jest przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości - P. K., bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji jest więc prawnie uzasadnione, jednakże w sentencji zaskarżonej decyzji błędnie określono, gdzie samowolnie wybudowany obiekt się znajduje. Z uwagi na te okoliczności posiadając całość materiału dowodowego nie wymagającego dodatkowego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał P. K. rozbiórkę garażu blaszanego o wymiarach 5,70 na 3,63m zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w G. dz. 906/9. Organ wskazał, że decyzją Urzędu Miejskiego w G. z dnia [...] sierpnia 1990r. działka nr 9 została podzielona na dwie działki 906/9 przy ul. [...] i 907/9 przy ul. [...]. Pismem z dnia 21 maja 2007 r. P. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 kpa, podnosząc, że decyzja ta w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Wnioskodawca podniósł, że zaskarżona decyzja obejmuje nie tylko rozbiórkę samego garażu blaszanego, ale także usunięcie betonowej wylewki, na której posadowiony był garaż, jak również kanału rewizyjnego. Skarżący wskazał, że usunął garaż, jednak nie jest możliwe wykonanie dalszych obowiązków nałożonych przez organ. Wylewka betonowa stanowiąca posadowienie garażu była wykonana nie przez P. K., lecz zrealizowana była w latach 70-tych przez współwłaściciela nieruchomości, na której znajdował się garaż. P. K. podniósł, że usunięcie przez niego wylewki i kanału rewizyjnego mogłoby spowodować konieczność zapłaty odszkodowania. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że wizja lokalna przeprowadzona została bez jego obecności. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma fakt, iż P. K. nie dysponował pozwoleniem na budowę garażu blaszanego o wymiarach 5,70 m na 3,63 m, zlokalizowanego na działce nr 906/9 przy ul. [...] w G.. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nałożony przez organ wojewódzki nakaz rozbiórki garażu należy uznać za prawidłowy. Odnosząc się do zarzutów strony zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ zauważył, iż wykonanie decyzji, wbrew opinii P. K., nie wywoła czynu zagrożonego karą. Zgodnie bowiem z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W powyższej sprawie inwestor został zobowiązany do rozbiórki w/w garażu w całości i powoływanie się w tym przypadku na ewentualne naruszenie prawa własności przy wykonywaniu tego obowiązku jest bezzasadne. Organ dodał ponadto, iż przeprowadzenie wizji lokalnej w dniu 21 grudnia 2000r. na działce nr 906/9, przy ul. [...] w G. bez udziału skarżącego nie może być traktowane jako naruszenie prawa, gdyż P. K. został o jej terminie odpowiednio wcześniej poinformowany i miał możliwość w niej uczestniczyć. Ponadto P. K. brał udział w przeprowadzonej na zlecenie [...] WINB drugiej wizji lokalnej w dniu 26 lutego 2002r., o czym świadczy własnoręczny podpis na protokole. Organ wskazał też, iż w postępowaniu nieważnościowym kontroli podlega decyzja, nie zaś postępowanie poprzedzające jej wydanie. Organ uznał, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r. nie wypełnia żadnej z wymienionych w art. 156 § 1 kpa przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa po rozpoznaniu wniosku P. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2007 r., podtrzymując wnioski i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. K.. Skarżący podniósł, że wprawdzie nie dość precyzyjnie wskazał podstawy stwierdzenia nieważności decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w złożonym wniosku, ale z argumentów przez niego przytoczonych można bez przeszkód wskazać, że decyzja z dnia [...] września 2002r. została skierowana do osoby nie będącej stroną w tej sprawie. P. K. wskazał, iż zgadza się z decyzją nakazującą mu rozbiórkę blaszanego garażu, jednakże nie on jest inwestorem wylewki betonowej i kanału rewizyjnego, wylewka ta służyła dla drewnianego garażu stojącego tam wcześniej, zrealizowanego przez E. K.. Zdaniem skarżącego decyzja z dnia [...] września 2002r. w sprawie nakazania rozbiórki w zakresie rozbiórki wylewki betonowej i kanału rewizyjnego została skierowana do P. K., nie będącego w tym postępowaniu stroną. W konkluzji skargi P. K. wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponieważ postępowanie przed tym organem toczyło się z naruszeniem zasady określonej w art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa. Z tego też powodu może być ona stosowana tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, które - z racji ich wyczerpującego wyliczenia - nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Jest to postępowanie o zawężonym i ściśle określonym zakresie, w którym organ nadzorczy nie orzeka o istocie sprawy objętej postępowaniem zwykłym, a jedynie o naruszeniu (bądź nie) przez organ administracji publicznej przepisów, stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, decyzja wydana w trybie zwykłym podlega badaniu wyłącznie pod kątem zaistnienia wskazanych przesłanek nieważności. Kompetencje kasacyjne organu nadzorczego nie upoważniają tego organu do dokonywania samodzielnych ustaleń faktycznych koniecznych do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2007r. są zgodne z prawem, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002r. nakazująca rozbiórkę garażu nie jest bowiem dotknięta żadną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa. Stosownie do treści art. 48 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.), stanowiącego podstawę materialnoprawną kwestionowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zauważyć przy tym trzeba, iż brzmienie powołanej normy ma charakter kategoryczny i nie pozwala na uznaniowość w sytuacji, gdy inwestor zrealizuje obiekt bez dopełnienia wymaganych prawem formalności. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest więc decyzją związaną, organ ma obowiązek orzec o nakazie rozbiórki w określonych prawem okolicznościach. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż skarżący był inwestorem przedmiotowego garażu blaszanego i nie posiadał pozwolenia na budowę wymaganego przepisem art. 28 ustawy. W takiej sytuacji wydanie nakazu rozbiórki stanowiło obowiązek organu nadzoru budowlanego, przy czym dla wydania tej decyzji nie miało znaczenia, czy garaż posiada fundament czy też nie, istotne było natomiast to, iż został on zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wbrew poglądom skarżącego decyzja rozbiórkowa została skierowana do osoby będącej stroną w niniejszym postępowaniu, nie jest więc dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. P. K. zrealizował przedmiotowy garaż blaszany, co sam przyznaje, a więc decyzja skierowana do niego jako inwestora jest prawidłowa. Niezasadne są zarzuty skarżącego, iż decyzja ta powinna zostać skierowana do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, na której postawiony został sporny garaż. Zgodnie z art. 52 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania badanej decyzji do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 i art. 51 zobowiązany jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Ustawodawca nieprzypadkowo przewidział właśnie taką kolejność adresatów nakazów rozbiórki. W orzecznictwie i w doktrynie prawa wskazuje się, iż nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest sankcją administracyjną grożącą za naruszenie zakazów lub nakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego materialnego - Prawa budowlanego, mającą dyscyplinować adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów tej ustawy, zmierzającą do wymuszenia przywrócenia stanu poprzedzającego naruszenie prawa. Nakaz rozbiórki jest formą odpowiedzialności administracyjnej za czyny, które są nazywane deliktami administracyjnymi, sankcją za niezgodne z prawem zachowanie danego podmiotu (por. wyrok TK z dnia 26 marca 2002 r. SK 2/2001 OTK-A 2002 nr 2, poz. 15, Lex nr 54049; wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999r. P 2/1998 OTK 1999 Nr 1 poz. 2, Lex nr 36155). Z tych względów oczywistym wydaje się, że nakazy rozbiórki powinny być w pierwszym rzędzie kierowane do inwestora jako sprawcy samowoli budowlanej, gdyż to on naruszył swoim postępowaniem określony zakaz bądź nakaz, wynikający z przepisów Prawa budowlanego. W przypadku kiedy nie jest możliwe nałożenie nakazu rozbiórki na inwestora adresatami nakazu powinni być jego następcy prawni zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 30 § 4 kpa, w dalszej kolejności właściciel. Zarządca obiektu budowlanego powinien zaś być adresatem tego rodzaju decyzji dopiero na samym końcu, kiedy nie ma, lub nie można ustalić kto był inwestorem lub jest właścicielem zrealizowanego obiektu lub nieruchomości, na której znajduje się obiekt (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2006r. II OSK 664/2005 Lex nr 198350). W niniejszej sprawie nie ma więc podstaw do kierowania nakazu rozbiórki przedmiotowego garażu do pozostałych właścicieli nieruchomości, na której został on zrealizowany, skoro nie oni dopuścili się naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane. W odniesieniu do zarzutów skarżącego, że wylewka betonowa pod garażem i kanał rewizyjny zostały zrealizowane przez E. K., wobec czego do niej, nie zaś do skarżącego winno być skierowane żądanie ich rozbiórki zauważyć należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącego ani decyzja organu I instancji, ani decyzja organu odwoławczego z [...] września 2002r. nie mówią nic o rozbiórce wylewki i kanału, ich przedmiotem jest tylko garaż blaszany. Z tego powodu bezzasadne są również argumenty zawarte w piśmie z dnia 17 marca 2008r. wskazujące, iż nakaz rozbiórki w części dotyczącej wylewki i kanału, które zostały zrealizowane na podstawie stosownych decyzji, został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Te okoliczności skarżący mógł ewentualnie podnosić w drodze zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym lub składając wniosek o wyjaśnienie wątpliwości do treści decyzji rozbiórkowej w trybie art. 113 § 2 kpa. Nie można również zgodzić się z poglądem wyrażonym w piśmie strony z dnia 17 marca 2008r., iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002r. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na niezapewnienie udziału w sprawie innym współwłaścicielom nieruchomości, na której znajduje się garaż. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie uznaje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa materialnego, a tylko wyjątkowo prawa procesowego. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym jako rażące ich naruszenie wskazuje się naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 kpa w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, za wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (por. M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II). Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu i związane z tym naruszenie zasady określonej w art. 10 kpa mogłoby więc jedynie stanowić podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Podkreślić jednocześnie należy, iż przesłanki stosowania każdego z przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych nie mogą być stosowane zamiennie bądź łącznie w ramach jednego nadzwyczajnego postępowania. Na marginesie warto też zauważyć, iż wbrew twierdzeniom skarżącego jego udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji rozbiórkowej nie został ograniczony. Inwestor został powiadomiony o terminie wizji wyznaczonej na dzień 21 grudnia 2000r., a w dniu 26 lutego 2002r. przed wydaniem decyzji organu II instancji brał udział w kolejnej wizji. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zarówno decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007r., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja z [...] października 2007r. są zgodne z prawem. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002r. nakazująca rozbiórkę garażu nie jest bowiem dotknięta żadną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa, obligującą do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 250 ustawy orzeczono, jak w punkcie II.