VII SA/Wa 2043/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi R.C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], którym odmówiono R. C. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a."). Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] pozwolenia na remont, przebudowę i nadbudowę ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne budynku wielorodzinnego przy ul. [...]: nadbudowę ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne budynków wielorodzinnych przy ul. [...]; nadbudowę budynku wielorodzinnego przy ul. [...], przebudowę budynku usługowego (handel detaliczny małopowierzchniowy) oraz zagospodarowania terenu wraz z budową parkingu naziemnego na terenie działek o numerach ewidencyjnych: [...] ([...]) we [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr .. Prezydent [...] przeniósł ww. pozwolenie na budowę w części dotyczącej robót budowlanych przy ul. [...] we [...] na nowego Inwestora – J. R. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] zmienił ww. decyzję z dnia[...]czerwca 2015 r., nr [...], przeniesioną następnie na inwestora J. R., w części dotyczącej projektu budowlanego i zatwierdził projekt budowlany obejmujący zmiany w zakresie projektu architektoniczno-budowlanego i udzielił pozwolenia na budowę w zakresie wprowadzonych zmian. Pismem z dnia 28 listopada 2017 r. J. R. złożyła wniosek o pozwolenie na użytkowanie dotyczący ww. inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], powołując się na art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji obejmującej roboty budowlane prowadzone w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] we [...]. Organ podniósł, że do robót budowlanych innych niż budowa obiektu (m.in. przebudowy, remontu, wykonania urządzeń budowlanych, realizacji obiektów małej architektury) przepisy art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: "Prawo budowlane") nie mają zastosowania. W związku z tym inwestor nie musi występować do organu nadzoru budowlanego po zakończeniu robót budowlanych polegających na zrealizowaniu inwestycji obejmującej roboty budowlane prowadzone w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] we [...] z wnioskiem o pozwolenia na użytkowanie, a tym samym organ nie ma podstaw prawnych do rozpatrywania przedmiotowego wniosku w zakresie przebudowy obiektu budowlanego. Do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął drogą elektroniczną wniosek R. C. z dnia 21 stycznia 2018 r., o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji obejmującej roboty budowlane prowadzone w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] na terenie działki nr [...] ([...], obręb [...] we [...]. We wniosku R. C. (dalej zwany "skarżącym") podniósł, że jest właścicielem nieruchomości lokalowej nr [...] w budynku przy ul. [...] we [...]. W jego ocenie w budynku zakwalifikowanym do rozbiórki wykonano remont, przebudowę i nadbudowę ze zmianą sposobu użytkowania, ze zmianą konstrukcji budynku, ze wzmocnieniem fundamentów i ścian zewnętrznych. Organ nadzoru budowlanego potraktował zakres prac budowlanych jakby polegał na pomalowaniu ścian z drobną zmianą funkcjonalną. Wniósł o przeanalizowanie sytuacji, gdyż z budynku przed remontem pozostały tylko ściany nośne, natomiast wszystkie stropy w nieruchomości zostały wymienione na stropy typu ciężkiego. Stwierdził, że wadliwie wykonane zostały klatki schodowe – występują dziury w podestach i spocznikach wielkości stopy dziecka. Wskazał że obawia się o życie swojej i swojej rodziny. Ponadto stwierdził, że J. R. złożyła fałszywe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu [...] marca 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "organ odwoławczy", "organ II instancji", "[...] WINB" powołując się na art. 61a k.p.a. w związku z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a., wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Organ, przytaczając treść art. 28 k.p.a., wskazał, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie o tym kto ma przymiot strony rozstrzygają przepisy ustawy Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z przepisem art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie toczy się na wniosek inwestora a jego celem jest przyznanie uprawnienia w postaci możliwości legalnego użytkowania obiektu budowlanego. Adresatem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest inwestor. Skoro zatem celem postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie przyznanie uprawnienia w postaci legalnego użytkowania obiektu budowlanego a nie realizacja uprawnień i interesów innych podmiotów to stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest tylko inwestor. Podmiot niebędący inwestorem nie ma zatem interesu prawnego w postępowaniach nadzwyczajnych związanych z pozwoleniem na użytkowanie. Odnosi się to także do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Pismem z dnia 17 marca 2018 r. skarżący złożył zażalenie na ww. postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu wskazał, że jest właścicielem lokalu nr [...] przy ul [...] we [...], który został przebudowany bez jego zgody. Skarżący domagał się przeprowadzenia procedury dopuszczenia do użytkowania budynku wielorodzinnego przy ul. [...], zgodnie z zapisami zawartymi w decyzji o pozwoleniu na budowę.. W wyniku rozpoznania zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] sierpnia 2018 r. zaskarżone do tutejszego Sądu postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, przywołując treść art. 61a § 1 k.pa., wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przyczyna podmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania. Za niedopuszczalne należy uznać wszczęcie postępowania na wniosek Pana R. C., ze względu na brzmienie przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, z którego wynika, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor a w przypadku inwestycji KZN inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Skarżący nie był inwestorem robót budowlanych prowadzonych w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] we [...], jest on właścicielem lokalu nr [...] zlokalizowanym w ww. budynku. Roboty budowlane prowadzone w budynku wielorodzinnym przy ul [...] we [...], zrealizowane zostały w oparciu o pozwolenia na budowę, które funkcjonują w obrocie prawnym. Organ podniósł, że z akt sprawy nie wynika, aby organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w trybie art 50-51 Prawa budowlanego w stosunku do ww. inwestycji. W tej sytuacji R.C. nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., Nr [...], odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie mogą brać udział także inne podmioty, jednakże pod warunkiem, że decyzja w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej. W rozpatrywanym przypadku roboty budowlane w budynku przy ul. [...] we [...] zostały wykonane przez inwestora na podstawie pozwolenia na budowę, a organy nadzoru budowlanego nie prowadziły postępowania naprawczego związanego z odstępstwem od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zdaniem organu odwoławczego [...] WINB prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania, na wniosek skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], bowiem skarżący nie ma interesu prawnego i nie może skutecznie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności wymienionego postanowienia. Interes prawny musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, w którym ustawodawca zawęził krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie jedynie do inwestora. Ograniczenie to odnosi się do sytuacji, gdy inwestycja została zrealizowana zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie skarżący może mieć interes faktyczny, w wydaniu rozstrzygnięcia merytorycznego dotyczącego pozwolenia na użytkowanie, ponieważ jest on właścicielem lokalu nr [...] usytuowanym w tym budynku. Jednakże interes faktyczny nie jest tożsamy z interesem prawnym.  W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżący R. C. powtórzył zarzuty i argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył w istotny sposób przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Na wstępie należy zauważyć, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. był przepis art. 61a § 1 k.p.a., który - wprowadzony do ustawy w dniu 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) - stanowi, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygniecie. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji obejmującej roboty budowlane prowadzone w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] we [...]. Podstawę wydania przedmiotowego postanowienia stanowi art. 61a § 1 k.p.a., tymczasem organy obu instancji, odmawiając skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia, w uzasadnieniu rozstrzygnięć przywołały art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor (lex specialist wobec art. 28 k.p.a.). W ocenie Sądu art. 59 Prawa budowlanego określa tryb i przesłanki wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, a ust.. 7 tego przepisu określa, kto jest adresatem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tymczasem w niniejszej sprawie taka decyzja nie została wydana. Jak wyżej wskazano, skarżący w niniejszej sprawie wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia, którym na podstawie art. 61a §1 k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, organy obu instancji błędnie w uzasadnieniu przywołały wywody prawne i argumentację wskazującą na art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i wynikający z niego krąg stron postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Jednakże w ocenie Sądu, powyższe naruszenia organu odwoławczego oraz organu I instancji nie są naruszeniami przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. i nie stanowią przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia, albowiem rozstrzygnięcia w nich zawarte odpowiadają prawu. Wskazać należy, że skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]grudnia 2017 r. nr [...], którym odmówiono inwestorowi – J. R. - wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji obejmującej roboty budowlane prowadzone budynku wielorodzinnego przy ul. [...] we [...], albowiem inwestor nie musiał występować do organu nadzoru budowlanego po zakończeniu robót budowlanych polegających na zrealizowaniu inwestycji obejmującej roboty budowlane prowadzone w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] we [...] z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, a tym samym organ nie miał podstaw prawnych do rozpatrywania przedmiotowego wniosku w zakresie przebudowy obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu bezsporne jest, że jedyną stroną postępowania zakończonego wydaniem w trybie art. 61a § 1 postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest wnioskodawca (w przedmiotowej sprawie inwestor J. R.), który posiada uprawnienie do złożenia zażalenia na powyższe postanowienie. Skarżący nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem przedmiotowego postanowienia. Nie wykazał też interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Słusznie podniósł organ odwoławczy, że skarżący posiada w przedmiotowej sprawie interes faktyczny. Zdaniem Sądu podnoszone przez skarżącego zarzuty odnoszą się do w znacznej mierze do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], którą zmieniono decyzję o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej projektu budowlanego i zatwierdzono projekt budowlany obejmujący zmiany w zakresie projektu architektoniczno-budowlanego i udzielono pozwolenia na budowę w zakresie wprowadzonych zmian. Jednakże decyzja ta nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Na marginesie wskazać należy, że w związku z interwencjami skarżącego, w dniu 16 marca 2018 r. uprawnieni pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] dokonali kontroli robót budowlanych związanych z budynkiem wielorodzinnym przy ul. [...] we [...]. Sporządzono protokół kontroli oraz dokumentacje fotograficzną. W protokole kontroli oraz w adnotacji urzędowej z dnia 19 marca 2018 r. dotyczącej ww. robót budowlanych, wskazano, że nie stwierdzono nieprawidłowości, które stanowiłyby podstawę do interwencji organu nadzoru budowlanego. Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.