VII SA/Wa 2044/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2009 r. sprawy ze skargi W. i Z.T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz art.83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania W. i Z. T. oraz M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na budowie nawierzchni drogi dojazdowej wykonanej na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjował Z. T., który w piśmie [...] listopada 2007r. wskazał na samowolną budowę nawierzchni drogi dojazdowej wykonywanej przez M. S. na terenie działki nr geod. [...] obręb [...] położonej w S. przy ul. [...]. W dniu [...] listopada 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] dokonał oględzin robót budowlanych, podczas których stwierdzono, że na terenie ww. działki zostało wykonane utwardzenie terenu na szerokości około 4,00 m i długości około 27,00 m. w postaci podsypki z piasku, ułożenia geowłókniny oraz warstwy z kruszywa (tłucznia). W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] wezwał M. S. do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. Inwestor oświadczyła, że ułożenie warstw kruszywa łamanego wraz z podsypką piaskową i geowłókniną zostało wykonane w celu umożliwienia dogodnego tymczasowego dojazdu do działek nr geod. [...], [...] oraz [...]-[...], na których realizowana jest budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami. Wskazała, że podczas prowadzonych robót ziemnych polegających na budowie sieci kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz wodociągu teren działki nr [...] został rozkopany, iż niemożliwy był dojazd do placu budowy w związku z czym konieczne było tymczasowe dostosowanie terenu dla potrzeb przejazdu. M. S. przedstawiła również opinię projektanta drogowego z dnia 14 grudnia 2007 r., z której wynika, iż nie widzi podstaw do zakwalifikowania wykonanych prac ziemnych jako budowy obiektu drogowego. Ustalono również, że roboty budowlane na terenie działki stanowiącej własność Miasta [...] zostały wykonane w dniu 31 października 2007 r. Organ ustalił, że przedmiotowa działka nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie została wydana żadna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast M. S. nie występowała o pozwolenie na budowę ani nie zgłaszała zamiaru wykonania robót budowlanych. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] nakazał M. S. rozbiórkę rozpoczętej budowy drogi dojazdowej wykonanej na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...] bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania M. S. od powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Prowadząc ponownie postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] uzyskał informację od Wydziału Dróg Urzędu Miasta [...], że wykonane roboty budowlane należy traktować jako utwardzenie terenu działki. Dodatkowo organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące ustalenia stron postępowania i powiadomił wszystkie strony o etapie postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] w oparciu o przepis art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na budowie nawierzchni drogi dojazdowej wykonanej na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Rozpatrując odwołanie W. i Z. T. oraz M. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w toku postępowania inwestor przedłożył opinię projektanta drogowego, z której wynika, że wykonany odcinek z kruszywa łamanego można potraktować jako nadanie cech użytkowności pasa drogowego. Charakter wykonanych robót świadczy o tym, że nie można ich zakwalifikować jako budowy obiektu drogowego pomimo, że wykonane czynności mają charakter drogi w potocznym rozumieniu. W ocenie organu odwoławczego wykonane prace kwalifikuje się jako uporządkowanie terenu o charakterze tymczasowym umożliwiające korzystanie z pasa drogowego pieszym i pojazdom kołowym. Nie stanowiły one zatem robót stanowiących podstawę do wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł jednocześnie, że stosownie do art. 3 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego drogę zalicza się do budowli, która według definicji tego artykułu jest obiektem stanowiącym całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Stwierdził, że przed wykonaniem podsypki z piasku, ułożeniem geowłókniny oraz wysypaniem warstwy z kruszywa (tłucznia) na omawiany szlak komunikacyjny był on drogą gruntową i nie stanowił on obiektu budowlanego według definicji zawartej w cytowanym wyżej artykule. Natomiast w wyniku wykonanych czynności na przedmiotowej działce, nie nastąpiło noszące cechy trwałości powiązanie tego materiału z podłożem. W rezultacie wykonania kwestionowanych robót nie powstała nawierzchnia drogi nosząca cechy urządzenia technicznego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, gdyż czynności wyrównania nawierzchni i wysypania na nią kruszywa nie można zaliczyć do robót budowlanych. W tej sytuacji organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie występuje przesłanka bezprzedmiotowości, gdyż brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania na podstawie przepisów Prawa budowlanego i merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, wobec czego organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne. Powyższa decyzja [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez W. i Z. T., którzy zarzucili tej decyzji naruszenie: 1. przepisu prawa materialnego w postaci art. 3 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, w związku z art. 2 ust. 3, art. 8 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 2, § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) przez bezpodstawne przyjęcie, że roboty budowlane polegające na budowie nawierzchni drogi dojazdowej nie dotyczą budowli w rozumieniu ww. przepisów i nie stanowiły podstawy do wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego, 2. przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7,8,9, 10 oraz art. 77 § 1 kpa ze względu na niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Przyjmując powyższe podstawy zaskarżenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania poprzedzający wydanie zaskarżonej decyzji i podnieśli m. in., że organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, zaś w zgromadzonym materiale dowodowym istnieje rażąca sprzeczność dotycząca charakteru wykonywanych robót budowlanych na działce nr [...] będącej własnością Miasta [...]. Skarżący wskazali na zmiany w stanie faktycznym dotyczącym stopnia zaawansowania robót budowlanych prowadzonych na ww. działce, które organ powinien brać pod uwagę prowadząc postępowanie. Dodatkowo podnieśli, że M. S. uzyskała w dniu [...] sierpnia 2008 r. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej/ciągu pieszego na działce o nr [...], która jednakże została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Tymczasem– w ocenie skarżących – inwestor dokonała samowoli budowlanej na ww. działce kończąc budowę nawierzchni. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy podkreślić, że organy orzekające w niniejszej sprawie niewłaściwie zastosowały przepis art. 105 kpa stwierdzając, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu nie można w żaden sposób uznać, że postępowanie dotyczące robót polegających na wykonaniu podsypki z piasku, ułożeniu geowłókniny oraz wysypaniu warstwy z kruszywa (tłucznia) jest bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy bowiem do czynienia w sytuacji, gdy brak jest sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt kpa, a organ w świetle ustaleń faktycznych i prawnych stwierdza, że nie dysponuje materialnoprawnymi podstawami do wydania władczego rozstrzygnięcia merytorycznie załatwiającego sprawę. Sprawą administracyjną będącą przedmiotem postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jest w istocie kwestia budowy nawierzchni drogi dojazdowej wykonanej na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...]. W tym miejscu wskazać należy, że z ustaleń poczynionych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. umarzającej postępowanie w oparciu o przepis art. 105 § 1 kpa, wynika jednoznacznie, że wykonane roboty budowlane należy traktować jako utwardzenie terenu działki. Tymczasem zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych podlegają obowiązkowi zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej, której to kwestii organy orzekające w niniejszej sprawie w ogóle nie zbadały. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skoncentrowały się na wyjaśnieniu problemu, czy wykonane roboty budowlane mogą zostać zinterpretowane jako budowa drogi, na której realizacje wymagane jest pozwolenie na budowę. Organom natomiast całkowicie umknął problem ewentualnego wymogu dokonania zgłoszenia przez inwestora tj. M. S. utwardzającej teren działki nr geod. [...] obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Dodatkowo trudno się zgodzić z twierdzeniem, iż czynności wyrównania nawierzchni i wysypania na nią kruszywa nie można zaliczyć do robót budowlanych, gdyż zgodnie z art. 41 Prawa budowlanego do robót budowlanych należy zaliczyć także tzw. prace przygotowawcze, do których ustawodawca zaliczył wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów oraz wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Jednoznaczne ustalenie, że ww. działka, na której dokonano utwardzenia powierzchni ma charakter budowlany (co w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie zostało jednoznacznie stwierdzone) będzie – w połączeniu z brakiem dokonanego zgłoszenia – powodowało konieczność wszczęcia postępowania naprawczego w oparciu o przepis art. 49b Prawa budowlanego zmierzającego do legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. Prowadząc to postępowanie organ pierwszej instancji zobligowany będzie także do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości zgłaszanych przez W. i Z. T. i M. K. w toku postępowania administracyjnego, w szczególności jednoznacznego usytuowania dokonanego utwardzenia nawierzchni w kontekście prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Reasumując w niniejszej sprawie naruszono art. 105 kpa w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa. Rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie jednoznaczne ustalenie, czy wykonane przez inwestora czynności można jednoznacznie zakwalifikować jako utwardzenie nawierzchni działki o charakterze budowlanym bez wymaganego prawem zgłoszenia, a w zależności od poczynionych ustaleń prowadzenie postępowania administracyjnego we właściwym trybie zmierzającym do załatwienia sprawy w drodze merytorycznej decyzji załatwiającej sprawę ewentualnej samowoli budowlanej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 tej ustawy.