VII SA/Wa 2044/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę I. Pismami z dnia 13 stycznia 2017 r. A. D. (dalej również jako Skarżąca), U. G., N. N., P. l. i S. S. wnieśli do GINB o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako [...]WINB) z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy budowie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą linię kablową, złącze kontrolno-pomiarowe zk-sn, plac manewrowy i drogę wewnętrzną na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] gmina [...] w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź środowiska. II. W odpowiedzi na wnioski Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], wyjaśnił, iż stanowiły one asumpt do pogłębionej analizy akt sprawy i podnoszonych zarzutów, poprzez pryzmat obarczenia decyzji [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. wadami kwalifikowanymi, o których mowa w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 814, aktualnie tekst jednolity z 2017 r. poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Przeprowadzona analiza nie dała jednak podstaw do wszczęcia przez GINB z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji [...]WINB. W trakcie analizy przedmiotowej sprawy wzięto jednak pod uwagę zarzuty zawarte w skardze A. D. z dnia [...] listopada 2016 r. dotyczące ww. decyzji [...]WINB. W jej efekcie wszczęte zostało przez GINB z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności: - postanowienia [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], zawieszającego postępowanie zażaleniowe na postanowienie PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą linię kablową, złącze kontrolno-pomiarowe zk-sn, plac manewrowy i drogę wewnętrzną na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, do czasu rozstrzygnięcia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sporu o właściwość, - postanowienia [...]WINB z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia [...] Sp. z o.o. na postanowienie PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą linię kablową, złącze kontrolno-pomiarowe zk-sn, plac manewrowy i drogę wewnętrzną na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. III. Pismami z dnia 25 maja 2017 r. A. D., U. G., N. N., P. l. i S. S. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej pismem GUNB z dnia [...] maja 2017 r. Wskazali, iż analiza ww. pisma prowadzi do wniosku, że organ de facto przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie, skoro merytorycznie wypowiedział się, że brak jest podstaw do orzeczenia o nieważności decyzji [...]WINB. Tego rodzaju konkluzja nie może być jednak podstawą odmowy wszczęcia postępowania, a co najwyżej podstawą wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. aktu administracyjnego. Organ dopuścił się zatem rażącej obrazy przepisów postępowania, winien był bowiem wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 158 k.p.a., ewentualnie - postanowienie dotyczące wszczęcia (lub odmowy wszczęcia) postępowania. IV. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. GINB stwierdził niedopuszczalność wniosku A. D., U. G., N. N., P. l. i S. S. z dnia 25 maja 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, iż pismo z dnia [...] maja 2017 r. stanowi odpowiedź na wniosek ww. osób o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB. Pismo to nie jest ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem. Ma ono postać informacji kierowanej do wnoszącego podanie. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ podkreślił, że o ile rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego przybiera formę decyzji lub postanowienia, to przepisy postępowania nie przewidują żadnej z tych form w przypadku, gdy organ nie zamierza podjąć żadnych działań z urzędu. W takim przypadku stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego może przybrać wyłącznie formę informacji kierowanej do wnoszącego podanie (tak wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2033/14, II OSK 2032/14, II OSK 2109/14 i II OSK 2112/14). Ponadto, brak jest środków procesowych pozwalających na zmuszenie organu do wszczęcia postępowania z urzędu, jeżeli ten nie widzi ku temu podstaw. Z wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 658/16 wynika iż kontroli sądu w ogóle nie podlega odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu. Stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego nie następuje bowiem w formie postanowienia, a składającemu takie żądanie nie przysługują również żadne środki procesowe zmierzające do zmuszenia organu do podjęcia żądanych przez niego działań. Mając powyższe GINB wskazał, iż jeśli w ocenie organu nadzoru brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, to strona nie może wymusić na organie działań procesowych zmierzających do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Pismo z dnia [...] maja 2017 r., nie jest decyzją administracyjną i stąd, stosownie do treści art. 127 § 3 k.p.a., nie może zostać zaskarżone w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Brak przedmiotu zaskarżenia, w tym przypadku nieistnienie decyzji, jest przedmiotową przyczyną niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie zaś do treści art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. V. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła A. D., zaskarżając je w całości. Nie sprecyzowała bliższych zarzutów względem tego rozstrzygnięcia. Ze skargi wynika, iż jest z niego niezadowolona. VI. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wywiedzioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Skarga jest niezasadna. Sąd podziela argumentację GINB wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu, co do tego, że Skarżąca nie może skutecznie domagać się wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. Organ słusznie przyjął, iż w razie, gdy zainteresowana osoba występuje z wnioskiem o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji, której stroną nie była i nie jest, organ informuje ją odrębnym pismem o ewentualnie podjętych działaniach i ich powodach. Zawarcie w tym piśmie oceny stanowiska zainteresowanej osoby, co do podnoszonych przez nią kwestii mających świadczyć o nieważności decyzji, nie nadaje temu pismu per se cech aktu administracyjnego (postanowienia, decyzji administracyjnej). Jest to w dalszym ciągu pismo informacyjne, realizujące wynikający z art. 2 Konstytucji RP obowiązek organów działania w sposób jasny i zrozumiały dla osób, które się do nich zwracają. Działanie takich osób należy traktować jako inicjatywę obywatelską, podejmowaną w celu ochrony uzasadnionych interesów społecznych. Inicjatywa taka nie oznacza jednak, iż na skutek skierowanego pisma wszczęte zostało jakiekolwiek postępowanie, które winno zakończyć się wydaniem aktu administracyjnego. Słusznie zatem organ wskazuje, iż przepisy prawa nie przewidują żadnej z kodeksowych form załatwienia sprawy w przypadku, gdy organ na skutek interwencji obywatela, nie zamierza podjąć działań z urzędu. Sąd podziela, co do zasady, argumentację organu, iż w takiej sytuacji nie można przymusić organu do wszczęcia postępowania nieważnościowego i jego odpowiedniego zakończenia. Kontynuując Sąd zauważa, iż warunki dopuszczalności odwołania (również wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, tok postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania (również wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), w świetle art. 134 k.p.a. może więc wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Do przesłanek o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in. zaskarżenie aktu nie będącego decyzją administracyjną/postanowieniem w rozumieniu k.p.a. albo wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie (i nie weszła do obrotu prawnego). Jeśli zaś chodzi o przesłanki niedopuszczalności o charakterze podmiotowym to należy do nich niezdolność odwołującego się do czynności prawnych oraz oczywisty brak legitymacji odwoławczej. W niniejszej sprawie, jako że kategorycznie sformułowany przez Skarżącą wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczył pisma informacyjnego GUNB z dnia [...] maja 2017 r., udzielającego odpowiedzi na wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, której stroną nie jest Skarżąca, słusznie wydano postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesienia tego środka na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 134 k.p.a. Brak przedmiotu zaskarżenia jest przedmiotową przyczyną niedopuszczalności wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. W powyższej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę. Na mocy art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.