VII SA/Wa 2045/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014r., znak: [...]; odmawiające wszczęcia na wniosek A.F. i B. J. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1968 r., znak: [...], udzielającej J. L. pozwolenia na budowę przejścia pieszego od ul. [...] do budynku usytuowanego przy ul. [...] w [...]. Postępowanie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym . Skarżący A. F. pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1968 r. Organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu wstępnej analizy wniosku A. F. stwierdził, że był już rozpatrywany przez Wojewodę [...] wniosek A. F. i B. J. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1968 r., nr [...], i zakończył się przed organem decyzją z [...] listopada 2012 r., znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności, a w wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2013 r. znak: [...] uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swej decyzji, stwierdził, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności utraciła ważność i w związku tym nie jest przedmiotem obrotu prawnego, tymczasem wniosek o stwierdzenie nieważności może być rozpatrywany tylko w odniesieniu do orzeczenia pozostającego w obrocie Zdaniem organu I instancji w świetle ww. okoliczności sprawy nie można wszcząć postępowania na podstawie kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a należy odmówić jego wszczęcia na podstawie art. 61 a k.p.a.- ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - tekst jednolity ze zm.). W analizowanej sprawie, zapadło ostateczne rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2013 r., po rozpatrzeniu z innych wprawdzie wniosków, ale tych samych wnioskodawców, w tej samej sprawie i w tym samym stanie faktycznym. W uzasadnieniu decyzji szczegółowo wyjaśniono dlaczego brak jest możliwości wszczęcia wnioskowanego postępowania. W swych nowych wnioskach wnioskujący nie wskazali żadnych nowych okoliczności, które mogłyby stanowić przesłankę do stwierdzenia, że postępowanie może być wszczęte. W wyniku rozpoznania zażalenia A. F. na postanowienie organ pierwszej instancji zapadło zaskarżone, a opisane na wstępie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jego uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1968 r., obejmuje swym zakresem budowę przejścia pieszego od ul. [...] do budynku usytuowanego przy ul. [...] w [...]. Z pisma Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], w/w inwestycja nie została zrealizowana. Czynności kontrole przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2011 r. nie wykazały bowiem, aby przez działkę nr ew. [...] obr. [...] położoną przy ul. [...] w [...] (znajdującą się pomiędzy ul. [...] a budynkiem nr [...] usytuowanym przy ul. [...]) było wykonane utwardzone przejście do budynku nr [...] przy ul. [...] w [...]. Powyższą okoliczność potwierdził również wnioskodawca. Zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 ze zm. według stanu na dzień [...] maja 1968r.), pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego traci ważność, jeżeli budowa lub rozbiórka nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat lub w terminie ustalonym w pozwoleniu, albo została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata lub nie została zakończona w terminie ustalonym w pozwoleniu. Brzmienie powyższego przepisu jest niemal tożsame z treścią przepisu art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity- Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Również obecnie obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymieniając podobne przesłanki przyjęła konstrukcję prawną wygaśnięcia decyzji - tj. w myśl art. 37 ust. 1 decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Oznacza to stosowanie w w/w przypadkach art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. - stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przez właściwy organ. Zgodnie z art. 162 § 3 k.p.a. takie stwierdzenie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Do dnia 1 stycznia 1995 r., a więc do wejścia w życie obecnego prawa budowlanego, obowiązywała natomiast zasada, że pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w terminie dwóch lat od dnia wydania pozwolenia bądź w terminie określonym w pozwoleniu, albo gdy została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji może być natomiast rozpoznany i ewentualnie uwzględniony jedynie wówczas, gdy decyzja ta jest przedmiotem obrotu prawnego. Tym, samym, wszczęcie postępowania nieważnościowego w stosunku do nie pozostającej w obrocie prawnym decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1968r., znak: [...], byłoby bezprzedmiotowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł A. F.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 134 w zw. z art. 76 k.p.a. poprzez brak dołączenia do akt postępowania decyzji z dnia [...] maja 1968 r. z klauzulą wykonalnością i prawomocności dotyczącą udzielenia pozwolenia na budowę stacji benzynowej oraz towarzyszącej obiekcie myjni samochodowej; art. 7, 77, 8, 9, 10, 11 k.p.a., mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a polegające na tym, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaniechał dokładnie wyjaśnienie stanu faktyczny w sprawie, a w szczególności zbadanie, dlaczego nie ma w aktach sprawy decyzji z dnia [...] maja 1968 roku, znak; [...] z klauzulą wykonalności i prawomocności W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie był przez organ należycie i wyczerpująco informowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a nadto organ zaniechał udzielić wnioskodawcy niezbędnych i wyczerpujących wyjaśnień i wskazówek w zakresie swojej skargi, a w szczególności uzasadnienia dlaczego została wydana decyzja bez zebrania całości materiału dowodowego. Ponadto, przed wydaniem decyzji, nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co spowodowało, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając zaskarżoną decyzję istotnie naruszył art. 10 k.p.a. Pismem z dnia [...] października 2014 r., skarżący uzupełniając skargę podkreślił, iż organ sam dokonał stwierdzenia, że decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1968 roku, na której podstawie J.L. otrzymał pozwolenie na budowę przejścia pieszego od ul. [...] do budynku usytuowanego przy ul. [...] w [...], na podstawie art. 156 § 1 a szczególnie pkt 2 i 3 została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w tej samej sprawie została cyt. "w roku 1900 wydana decyzja przez naczelnika [...]". Tym samym organ sam stwierdził, iż w obrocie prawnym nie mogą istnieć dwie decyzje wydane w tej samej sprawie, z których jedna drugą wyklucza. Ponadto, organ stwierdził, że jest w posiadaniu kserokopii decyzji z klauzulą prawomocności i wykonalności na inne obiekty jak wskazane w oryginale decyzji, tak więc oryginał i kserokopia muszą zawierać różnice. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza, że zaskarżone i poprzedzające postanowienie Wojewody [...] odpowiadają prawu. W niniejszym postępowaniu organ rozważał możliwość wszczęcia na wniosek skarżącego - pochodzący z dnia z dnia [...] kwietnia 2014 r., postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1968 r., znak: [...], udzielającej J.L. pozwolenia na budowę przejścia pieszego. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że już przed złożeniem przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji ta, po wszczęciu na wniosek m.in. skarżącego, była przedmiotem weryfikacji w toku postępowania nieważnościowego i ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego opisaną powyżej doszło do umorzenia postępowania nieważnościowego. Jak stanowi art. 61 a § 1 k.p.a. - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. W niniejszej sprawie zaistniała druga z ww. przesłanek, przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji był kolejnym i tożsamym z wnioskiem w przedmiocie, którego wszczęto postępowania nieważnościowe, następnie ostateczną decyzją umorzono. Wobec braku podstaw do wszczęci kolejnego postępowania nieważnościowego z wniosku skarżącego organ nie mógł odnieść się do merytorycznych zrzutów kierowanych, co do decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)