VII SA/Wa 2047/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. D., A. C., M. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. D., A. C., M. C. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu zażalenia J. D., A. C. oraz Pana M. C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008r., znak: [...], zawieszające z urzędu postępowanie dotyczące rozpatrzenia odwołania J. D., A.C. oraz M. C. od decyzji Starosty B. z dnia [...] czerwca 2008r., znak: [...] odmawiającej uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie B. pozwolenia na budowę zadania inwestycyjnego pn. "uzbrojenie osiedla [...] etap I-szy - ul. [...] oraz uzbrojenia osiedla [...] etap I-szy ul. [...], kanalizacji opadowej z przyłączami w B.", do czasu zakończenia decyzją ostateczną toczącego się przed Starostą B. postępowania w sprawie udzielenia Gminie B. pozwolenia wodno-prawnego na szczególne korzystanie z wód, poprzez odprowadzanie wód opadowych z ulicy [...] w B. wylotem do rowu w km 1+301, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że po wznowieniu postępowania administracyjnego na wniosek J. D., A. C. oraz Pana M. C. Starosta B. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...] odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Gminie B. pozwolenia na budowę zadania inwestycyjnego pn. "uzbrojenie osiedla [...] etap I-szy - ul. [...] oraz uzbrojenia osiedla [...] etap I-szy ul. [...], kanalizacji opadowej z przyłączami w B.". Po złożeniu odwołania od powyższej decyzji przez J. D., A. C. oraz M. C. Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r., znak: [...] zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podniósł, że w wyniku postępowania odwoławczego wszczętego z wniosku J. D., A. C. oraz M. C. decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty B. z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] legalizującą wykonany przez Gminę B. bez wymaganego pozwolenia wodno-prawnego wylot w km 1+301 do zamurowanego rowu zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. oraz udzielającą Gminie B. pozwolenia wodno-prawnego na odprowadzenie wód opadowych z ulicy [...] wylotem do rowu w km 1 + 301 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie Starosta B. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] dokonał rozstrzygnięcia odpowiadającego sentencji decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. W tej sytuacji, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia ww. sprawy Wojewoda [...] uznał za uzasadnione zawieszenie postępowania odwoławczego we wznowionym postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę zadania inwestycyjnego pn. "uzbrojenie osiedla [...] etap I-szy - ul. [...] oraz uzbrojenia osiedla [...] etap I-szy ul. [...], kanalizacji opadowej z przyłączami w B. Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 97 ust. 1 pkt 4 kpa, zaś przesłanką zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie była konieczność uprzedniego zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia wodno prawnego wymaganego na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne (Dz. U. 2005 Nr 239, poz. 2019). Organ powołał przepis art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń. Zdaniem organu wynika z tego, że ostateczne rozstrzygnięcie kwestii udzielenia pozwolenia wodno-prawnego stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 kpa, obligującego organ do zawieszenia postępowania w sprawie. Powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. stało się przedmiotem skargi J. D., A. C. oraz Pana M. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący podnieśli, że postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia wodno-prawnego prowadzone przez Starostę B. nie stanowi zagadnienia wstępnego dla zbadania prawidłowości decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2003 nr [...], lecz jest jedynie skutkiem działań Inwestora z powodu naruszenia przez niego prawa przy realizacji inwestycji w oparciu o wadliwą decyzję budowlaną. Zarzucili całkowitą sprzeczność sentencji zaskarżonego postanowienia z treścią zacytowanego art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż oczekiwanie na uzyskanie, bądź nie uzyskanie pozwolenia wodno-prawnego przez Inwestora powinno nastąpić przed wydaniem decyzji budowlanej, tj. przed datą [...] grudnia 2003 roku, a nie po jej wydaniu i wykonaniu inwestycji. W rezultacie sentencja postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest niezgodna z prawem, w szczególności z art. 35 ust. 1 pkt.3 Prawa Budowlanego i sprzeciwia się chronologii wydarzeń, mających odzwierciedlenie w aktach postępowania. Ponadto skarżący zauważyli, że Wojewoda [...], przed którym toczą się oba postępowania, tj. wznowieniowe i późniejsze z wniosku inwestora o pozwolenie wodno-prawne zna całość zagadnień i nie musi zawieszać postępowania jednego, gdyż w obu sprawach jest organem rozstrzygającym. Podkreślili, że inwestor wykazuje brak dobrej woli do naprawienia wyrządzonych im szkód zwracając jednocześnie uwagę na permanentne zawieszanie postępowania administracyjnego w sprawie oceny decyzji Starosty B. z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...], stwierdzenia jej nieważności bądź uchylenia powoduje iż w trwającym 4 lata postępowaniu spotykają się z wyraźnym brakiem chęci odpowiednich organów do sprawnej, szybkiej przejrzystej kontroli tego aktu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia z dnia [...] sierpnia 2008r., zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy podkreślić, że przedstawiona przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy organ rozstrzygający określoną sprawę administracyjną nie może orzec do co istoty bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przesądzającego o dalszych czynnościach w sprawie. Przesłanka ta występuje m. in. gdy organ zwraca się o rozstrzygnięcie określonej kwestii prawnej do innego organu, w którego właściwości pozostaje określony problem prawny mający wpływ na orzeczenie o całości sprawy administracyjnej. Zagadnienie wstępne powinno wyłonić się w toku postępowania administracyjnego, należeć do innego organu lub sądu oraz musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Przede wszystkim jednak musi istnieć zależność pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2001 r. sygn. akt III SA 32/00 (publ. LEX nr 47487) przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego. Jednocześnie ocena wspomnianego zagadnienia, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Konkludując, zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 i zawieszenie postępowania administracyjnego możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a wynikiem innego postępowania i zajęciem stanowiska przez inny organ administracji publicznej lub sąd. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jako okoliczność przesądzającą o konieczności zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty B. z dnia [...] czerwca 2008r., znak: [...] odmawiającej uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie B. pozwolenia na budowę zadania inwestycyjnego pn. "uzbrojenie osiedla [...] etap I-szy - ul. [...] oraz uzbrojenia osiedla [...] etap I-szy ul. Poprzeczna, kanalizacji opadowej z przyłączami w B." Wojewoda [...] oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznali prowadzone postępowanie w sprawie udzielenia Gminie B. pozwolenia wodno-prawnego na szczególne korzystanie z wód. W ocenie Sądu kwestia legalizacji wykonanego przez Gminę B. bez wymaganego pozwolenia wodno-prawnego wylotu i udzielenia Gminie B. pozwolenia wodno-prawnego na odprowadzenie wód opadowych nie stanowi zagadnienia wstępnego dla wydania decyzji przez Wojewodę [...] rozstrzygającego odwołanie od decyzji Starosty B. z dnia [...] czerwca 2008r. Należy bowiem zaznaczyć, że postępowanie odwoławcze dotyczy ponownej oceny braku podstaw do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty B. z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...], a nie udzielenia Gminie B. pozwolenia na realizację inwestycji pn."uzbrojenie osiedla [...] etap I-szy - ul. [...] oraz uzbrojenia osiedla [...] etap I-szy ul. [...], kanalizacji opadowej z przyłączami w B.". W rezultacie powołanie się przez organy na art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest niezasadne. O ile bowiem można rozważyć ewentualne zastosowanie ww. przepisów w przypadku prowadzenia merytorycznego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, o tyle sama ocena zaistnienia przyczyn wznowienia postępowania administracyjnego i przeprowadzenia w tym zakresie czynności wyjaśniających, o których mowa w art. 149 § 2 kpa pozostaje bez związku z uzyskaniem ostatecznego pozwolenia wodno-prawnego dla Gminy B. wymaganego na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne (Dz. U. 2005 Nr 239, poz. 2019). Nie bez znaczenia dla oceny legalności zawieszenia postępowania ma również fakt, że organem dokonującym zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty B. z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] i rozstrzygającym ostatecznie o udzieleniu pozwolenia wodno-prawnego Gminie B. jest ten sam organ tj. Wojewoda [...], co skarżący słusznie podnieśli w skardze. Takie działanie organów stanowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, jak również godzi w określoną w art. 12 kpa, jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, czyli regułę szybkiego procedowania, przy posłużeniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Bezpodstawne zawieszenie prowadzi do nieuzasadnionej przewlekłości w dokonywaniu oceny wystąpienia przyczyn wznowienia postępowania dotyczącego ostatecznej decyzji Starosty B. z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...]. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w zw. z art. 132 i na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.