VII SA/Wa 2047/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Wnioskiem z dnia 3 listopada 2016 r. [...] (dalej jako Skarżąca lub Spółka) wystąpiła do Prezydenta [...] o wydanie zaświadczenia o samodzielności 9 lokali innych niż mieszkalne (komórek lokatorskich) znajdujących się w piwnicy budynku kamienicy przy ul. [...] w [...]. II. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne dla komórek lokatorskich nr 1-9 usytuowanych we wskazanym we wniosku budynku. W uzasadnieniu organ podniósł, że postępowanie wyjaśniające wykazało, iż pomieszczenia w piwnicy - komórki lokatorskie były pierwotnie projektowane i użytkowane jako pomieszczenia przynależne do lokali mieszkalnych i użytkowych, zaś działając na podstawie kryteriów dla lokali samodzielnych zawartych w art. 2 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1892 ze zm. - dalej również jako u.w.l.) nie można wydać zaświadczeń o samodzielności lokali dla komórek lokatorskich. III. Zażalenie na przedmiotowe postanowienie złożyła Spółka kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 2 u.w.l. poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że przepisu tego nie stosuje się do komórek lokatorskich, podczas gdy zgodnie z literalnym brzmieniem przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne jakimi są komórki lokatorskie. IV. Po rozpoznaniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta [...]. Przywołując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia treść art. 2 ustawy o własności lokali wskazało, iż przedmiotowy przepis zawiera kryteria, jakie musi spełnić lokal dla uznania go za samodzielny. Samodzielny lokal winien zatem - w ocenie SKO - spełniać następujące warunki: - składać się z izby lub zespołu izb, - być wydzielony trwałymi ścianami, - izba lub zespół izb musza być przeznaczone na stały pobyt ludzi, - izba lub zespół izb wraz z ewentualnymi pomieszczeniami pomocniczymi muszą służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych lub innych niż mieszkaniowe, - do lokalu mogą przynależeć (jako części składowe) pomieszczenia położone poza nim lub nawet poza budynkiem jeśli znajdują się w granicach nieruchomości (gruntowej, na której położony jest samodzielny lokal). Zdaniem Kolegium, nie budzi zastrzeżeń pogląd wyrażony w literaturze (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do ustawy o własności lokali) zgodnie z którym jeśli nieruchomością lokalową może być tylko lokal mieszkalny lub użytkowy, który spełnia wymóg samodzielności, to oczywiste jest, że zbyt mała powierzchnia (tego lokalu) uniemożliwi spełnienie tego wymogu. Idąc dalej organ zwrócił uwagę, iż lokal o innym przeznaczeniu to "wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba" (art. 2 ust. 2 ustawy), spełniający wymóg samodzielności. To, czy dany lokal jest samodzielny, zależeć będzie od jego funkcji. Różne funkcje wymagają spełnienia różnych warunków i norm technicznych. Przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu, należy zatem wziąć pod uwagę jego przeznaczenie (funkcję) i przepisy (budowlane oraz inne) dotyczące lokali o takich właśnie funkcjach. Istotne znaczenie posiada ponadto ocena rzutów poszczególnych kondygnacji budynku, zawartych w dokumentacji technicznej budynku bądź inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej obiektu. SKO zauważyło także, iż komórki lokatorskie, których wyodrębnienia domaga się Skarżąca to oddzielne izby, mające wydzielone trwałe ściany, bez pomieszczeń pomocniczych i przynależnych. Tym samym - zdaniem SKO - ocenie podlegało to, czy komórka lokatorska spełnia kryterium przeznaczenia na stały pobyt ludzi. W tym zakresie organ przywołał § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. - dalej jako rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.) zawierający podział pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (na stały pobyt - powyżej 4 godzin na dobę; na czasowy pobyt - pomiędzy 2 a 4 godzinami na dobę). Organ poddał także analizie użyty przez Skarżącą zwrot "komórka lokatorska". W odniesieniu do pomieszczenia może on oznaczać miejsce przechowywania towarów, surowców, sprzętu, materiałów, rzeczy. W pomieszczeniu, gdzie składuje się przedmioty nie ma potrzeby przebywania osób ponad 4 godziny na dobę, chyba, że jest to magazyn przeznaczony do składowania i przemieszczania zapasów, gdzie obsługę przyjmowania, składowania i wydawania zapewnia osoba magazyniera. Jednakże powierzchnia takiego pomieszczenia będzie wielokrotnie większa niż komórka mająca powierzchnię ok. 3 m2. W budynku mieszkalnym, w pomieszczeniu o powierzchni ok. 3 m2 albo mniej, które to pomieszczenie ma specyficzne wymiary - niewiele szersze od drzwi wejściowych, trudno uznać, że taki lokal jest przeznaczony na stały pobyt ludzi, tj. przebywających powyżej 4 godziny na dobę. Takie pomieszczenie z pewnością temu służyć nie może. Pomieszczenia "komórki lokatorskie" zlokalizowane w budynku mieszkalnym, o powierzchni ok. 3 m2, spełniają kryteria dla uznania ich jako piwnica, czy komórka, w których przechowywane są rzeczy. Jednakże zarówno piwnica, jak i komórka traktowane są przez ustawodawcę jako pomieszczenia przynależne do samodzielnego lokalu (wówczas korzysta z niej właściciel lokalu) lub mogą stanowić część wspólną (korzysta z niej ogół mieszkańców lub na zasadzie umowy quo ad usum wyłącznie uprawniony). V. Powyższe postanowienie zostało w całości zakwestionowane skargą wywiedzioną przez Spółkę. Rozstrzygnięciu organu II instancji zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy o własności lokali poprzez niezasadne przyjęcie, iż wskazane przez Skarżącą komórki lokatorskie nie stanowią samodzielnych lokali, w sytuacji gdy są one wydzielone trwałymi ścianami w obrębie budynku i są przeznaczone na cele inne niż mieszkalne, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało odmową wydania zaświadczenia o samodzielności lokali, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o samodzielności lokali, w sytuacji gdy zaświadczenie takie winno zostać wydane z uwagi na spełnienie przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 i 2 u.w.l., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż z art. 2 ust. 1 i 2 u.w.l. wynika, że warunkiem wydania żądanego w niniejszej sprawie zaświadczenia jest wyłącznie ustalenie samodzielności lokalu, której podstawową cechą, zgodnie z art. 2 ust. 2 u.w.l. jest wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku. Lokal samodzielny to lokal spełniający odpowiednie wymagania budowlano-techniczne, z którego można korzystać bez konieczności korzystania z innego samodzielnego lokalu. Kryterium decydującym jest więc samodzielność lokali, a nie stały w nim pobyt ludzi. Odwołując się do przepisów § 3 pkt 12, 13 i 14 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Skarżąca zwróciła uwagę, iż komórki lokatorskie spełniają definicję pomieszczenia gospodarczego jako pomieszczenie znajdujące się poza mieszkaniem lub lokalem użytkowym, służące do przechowywania różnego rodzaju przedmiotów. W sytuacji więc gdy są one wyodrębnione trwałymi ścianami i posiadają odrębne wejście można je uznać za samodzielny lokal. VI. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie argumenty użyte w niej przez Skarżącą są trafne. Przypomnieć na wstępie należy, iż w niniejszej sprawie kontroli sądowej podlegało postępowanie prowadzone przez organy I i II instancji w zakresie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali innych niż mieszkalne. Postępowanie to (o wydanie zaświadczenia) ma charakter uproszczony, przez co ma być dostępne dla szerokiego kręgu adresatów, a także musi być prowadzone szybko, co wynika chociażby z zakreślonego przez ustawodawcę terminu na wydanie zaświadczenia. Powyższe nie zmienia jednak faktu, iż w postępowaniu tym organy zobowiązane są dochować rygorów procesowych, ponieważ wydawane zaświadczenie jest dokumentem urzędowym, który w myśl art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Przechodząc do rozważań merytorycznych należy zwrócić uwagę, iż samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 u.w.l., jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Istotnym zagadnieniem z punktu widzenia prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia SKO jest więc "odpowiednie" stosowanie przesłanek z art. 2 ust. 2 zd. 1 u.w.l. do lokali wykorzystywanych na cele inne niż mieszkalne, a z takimi właśnie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości to, iż z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wynika wniosek, iż lokalem samodzielnym (zarówno o charakterze mieszkalnym, jak i wykorzystywanym zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne) jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb. Jest to konieczny, choć nie jedyny (o czym niżej), warunek uznania danego lokalu za samodzielny. Ze wskazanej definicji nie można jednakże wywieść tak daleko idącego wniosku - jak czyni to SKO - iż wszelkie lokale (a więc mieszkalne i niemieszkalne) aby mogły zostać uznane za samodzielne muszą być przeznaczone na stały pobyt ludzi. O ile bowiem w odniesieniu do lokali mieszkalnych niesporne jest to, iż ich samodzielność związana jest, poza wydzieleniem trwałymi ścianami, także z przeznaczeniem na stały pobyt ludzi i zaspokajaniem przez to ich potrzeb mieszkaniowych, o tyle lokale inne niż mieszkalne, najczęściej zwane użytkowymi, przesłanki przeznaczenia na stały pobyt ludzi spełniać nie muszą, a w określonych przypadkach nawet nie mogą. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby do sytuacji, w której każdy lokal niemieszkalny np. samodzielny garaż, musiałby spełniać wymogi przewidziane dla lokalu mieszkalnego, a więc dopuszczał stały w nim pobyt ludzi. Kłóci się to w ocenie Sądu z ratio legis rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 u.w.l. przewidującego możliwość ustanawiania jako odrębnych nieruchomości, a więc samodzielnych, zarówno lokali mieszkalnych jak i tych o innym niż mieszkalne przeznaczeniu. Już sama nazwa "lokal o innym przeznaczeniu niż mieszkalne" sugeruje, iż stały w nim pobyt ludzi może nie być możliwy do zrealizowania, co nie wyłącza możliwości jego wyodrębnienia. Należy także zwrócić uwagę, iż praktyka orzecznicza wypracowała dalsze elementy istotne, składające się na definicję lokalu samodzielnego. Lokal posiada zatem cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym samodzielnym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje więc jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza jego przeznaczenie do wyłącznego użytku właściciela (mieszkańca) - tak wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1458/15. Sąd zwraca ponadto uwagę, iż pierwotne przeznaczenie danego pomieszczenia (zespołu pomieszczeń) w projekcie budowlanym, choć istotne, nie może jednak a limine przesądzać o braku możliwości późniejszego uznania go za lokal samodzielny. I choć Sąd nie podziela prezentowanego w toku postępowania poglądu Skarżącej Spółki, iż decydująca w tym zakresie jest wyłącznie wola właściciela (samoistnego dysponenta) lokalu co do jego samodzielności i przeznaczenia, to jednak nie można przyjąć, iż nie ma ona jakiegokolwiek znaczenia. To bowiem właściciel (samoistny dysponent) lokalu podejmuje działania wpływające na postrzeganie tego lokalu w obrocie jako samodzielnego, o ile dopełni warunków z tym związanych. Ponadto Sąd zwraca uwagę, iż powierzchnia lokalu samodzielnego, na co słusznie wskazuje organ, musi być niewątpliwie odpowiednia. Rzecz jednak w tym, iż granica tego rodzaju ocen może nastręczać trudności, zaś wszelka arbitralność w tym względzie wymaga szczegółowego i przekonującego uzasadnienia. Należy również zauważyć, iż jeżeli ustawodawca chciałby rozciągnąć przesłankę stałego pobytu ludzi również na lokale inne niż mieszkalne, najpewniej uczyniłby to wprost, konstruując w sposób odpowiedni przepisy prawa, nie zaś nakazując "odpowiednie" stosowanie przepisów o lokalach mieszkalnych do lokali przeznaczonych na inne cele (podobnie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2006 r., III SA/Po 250/06 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 marca 2013 r., III SA/Po 119/13). Sąd podziela tę argumentację, kierując się przekonaniem, iż określone zakazy bądź zamierzony przez ustawodawcę efekt danej regulacji do osiągnięcia musi w sposób przejrzysty wynikać z wywiedzionej z przepisu normy prawnej. W powyższej sytuacji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], łącząc ściśle kwestię samodzielności lokali innych niż mieszkalne z przesłanką przeznaczenia ich na stały pobyt ludzi, błędnie wyłożyło przepis art. 2 ust. 2 u.w.l. w zw. z jego ust. 1. Odpowiednie zastosowanie do oceny samodzielności lokali niemieszkalnych, przesłanek właściwych lokalom mieszkalnym zostało przez organ przeprowadzone wprost, co na tle niniejszej sprawy i treści przepisu art. 2 ust. 2 u.w.l. nie mogło mieć miejsca. W ponownym postępowaniu należy uwzględnić przedstawione przez Sąd rozumienie wskazanych przepisów prawa. VIII. Niezależnie od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca także uwagę, iż kwestia samodzielności lokali, zwłaszcza zaś szczegółowa analiza projektu budowlanego (rzutów i przekroi) podjęta została dopiero na etapie postępowania przed SKO. Przeprowadzenie stosownej analizy przez Prezydenta Miasta [...], o ile miało miejsce, nie zostało w sposób odpowiedni udokumentowane (z akt sprawy wynika, iż dopiero SKO wystąpiło o nadesłanie odpowiednich części graficznych projektu budowlanego). Kwestie te, zwłaszcza zaś analiza projektu budowlanego i ukształtowania lokali powinna była zostać podjęta już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ szczegółowo oceni zatem rzuty (k. 7, 12-15 akt administracyjnych), zwłaszcza pod kątem spełniania przez wnioskowane przez Skarżącą pomieszczenia cechy samodzielności widzianej zwłaszcza przez pryzmat swobodnego do nich dostępu (bez potrzeby korzystania z innych samodzielnych lokali), czy też nie znajdowania się w innym, samodzielnym lokalu. W zależności od wyników tej analizy, podejmie w sprawie stosowne rozstrzygnięcie. IX. W konsekwencji jako uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 u.w.l. poprzez jego błędną wykładnię. Chybione jest natomiast zarzucane organowi naruszenie art. 2 ust. 3 u.w.l. Jest to przepis kompetencyjny, przewidujący właściwość organów do stwierdzenia samodzielności lokalu. Przepis ten w niniejszej sprawie nie został naruszony. Błędny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a., wskazujący na niezasadne przyjęcie, iż w sprawie brak było podstaw do wydania zaświadczenia o samodzielności lokali, w sytuacji gdy zaświadczenie takie winno było zostać wydane z uwagi na spełnienie przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 i 2 u.w.l. Podnoszona przez Skarżącą wadliwość procesowa (niewydania zaświadczenia określonej treści) jest w ocenie Sądu następstwem określonego rozumienia przepisów prawa materialnego prezentowanego przez organ, zatem ma przez to charakter następczy (wynika z błędów w wykładni). Reasumując, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Na mocy art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Sąd rozstrzygnął sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzekając w składzie trzech sędziów. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).