VII SA/Wa 2048/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), nałożył na Z. Z. obowiązek wykonania, w zabudowanej części korytarza do lokalu [...]w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy [...] w [...], robót budowlanych polegających na: 1) wymienieniu drzwi wejściowych na drzwi przeciwpożarowe EI 30 o szerokości skrzydła 90 cm, 2) obsadzeniu drzwi przeciwpożarowych EI 30 o szerokości 80 cm do komory zsypu, 3) wstawieniu drzwi przeciwpożarowych EI 30 między zabudowanym korytarzem a pomieszczeniem gospodarczym znajdującym się przy windzie, - zgodnie z projektem budowlanym dostosowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w [...]do wymagań ekspertyzy ochrony przeciwpożarowej oraz postanowień [...]Komendanta Wojewódzkiego [...]Straży Pożarnej, w terminie 60 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na zabudowie korytarza do lokalu nr [...]w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy [...] w [...], ustalił, że właściciel ww. lokalu Z. Z., będący inwestorem, przedmiotowe roboty wykonał w 1983 r. za wiedzą i aprobatą zarządcy - [...]Spółdzielni Mieszkaniowej, co wynika z przedłożonej przez [...]Spółdzielnię Mieszkaniową dokumentacji. Inwestor nie przedłożył, poza zgodą [...]Spółdzielni Mieszkaniowej, dowodu potwierdzającego legalność powyższych robót. Następnie, podniósł, że postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...], nakazał Z. Z. przedstawić, w terminie 90 dni, licząc od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne, ocenę techniczną wykonanych robót wraz z oceną wpływu wykonanej zabudowy korytarza do lokalu nr [...] na stan warunków ochrony przeciwpożarowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy [...] w [...]. Organ stwierdził, że Z. Z. pomimo prawidłowego doręczenia przesyłki zawierającej postanowienie nr [...], nie przedłożył w terminie wymaganych dokumentów. Jednakże zaznaczył, że [...]Spółdzielnia Mieszkaniowa przedłożyła w inspektoracie pismo z dnia [...]września 2011 r. wraz z załącznikami, tj. ekspertyzą techniczną ochrony przeciwpożarowej budynku przy [...] w [...]oraz projekt budowlany. Z przedłożonego pisma wynikało, że ww. budynek był przedmiotem kontroli Komendy Powiatowej [...]Straży Pożarnej w [...], w wyniku której organ nakazał [...]Spółdzielni Mieszkaniowej dostosowanie budynku do przepisów przeciwpożarowych. Dalej, organ wskazał, że prowadząc niniejsze postępowanie, wziął pod uwagę powyższe opracowania, tj. Ekspertyzę ochrony przeciwpożarowej budynku mieszkalnego ul. [...] w [...]sporządzoną przez mł. bryg. w st. inż. poż. R. R. i mgr inż. A. J. oraz projekt budowlany dostosowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] do wymogów ekspertyzy ochrony przeciwpożarowej oraz postanowień [...]Komendanta Wojewódzkiego [...]SP sporządzony przez mgr inż. arch. P. B. (upr. [...]). Zaznaczył, że zgodnie z ww. projektem "na piętrach 4, 6, 8 i 10 korytarze zostały już oddzielone ściankami przez lokatorów, należy wymienić drzwi na drzwi o kl. odporności ogniowej EI 30 (...) Na 10 piętrze nie ma w tej chwili dostępu do zsypu, gdyż korytarz został włączony do mieszkania. Należy sprawdzić i w zależności od sytuacji zamurować otwór zsypowy bądź obsadzić drzwi według wykazu". W kontekście powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]stwierdził, iż skoro przedmiotowy projekt przewiduje zmiany dotyczące wydzielenia w obrębie klatki schodowej wszystkich lokali mieszkalnych drzwiami o klasie EI 30 oraz oddzielenia korytarzy od klatki schodowej ściankami murowanymi z zastosowaniem drzwi EI 30, w celu doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami przeciwpożarowymi, zasadnym jest nakazanie obowiązków polegających na wstawieniu drzwi przeciwpożarowych. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. Z., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...]. Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji powołał się na ekspertyzę sporządzoną dla [...]Spółdzielni Mieszkaniowej przez inż. poż. R. R. (upr. [...]) oraz mgr inż. A. J. (upr. [...]) oraz na projekt budowlany dostosowania budynku do wymogów ekspertyzy ochrony przeciwpożarowej z lipca 2011 r. sporządzony przez mgr inż. arch. P. B. (upr. [...]) oraz mgr inż. arch. H. D. (upr. [...]). Stwierdził, że nałożenie obowiązków przewidzianych w sentencji zaskarżonej decyzji umożliwi doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W odniesieniu do zarzutu zawartego w odwołaniu, iż to [...]Spółdzielnia Mieszkaniowa winna być adresatem nałożonych obowiązków, organ wskazał, iż brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wskazuje wyraźnie na to, iż na jego podstawie można nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności faktycznych wykluczających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych, w sposób pozwalający na użytkowanie bądź ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu już wykończonego. Zaznaczył także, że zgodnie z ogólnie przyjęta linią orzeczniczo-prawną to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49 b, art. 50 a oraz art. 51 Prawa budowlanego. Stwierdził, że ponieważ nakaz usunięcia skutków samowoli budowlanej, jaką była dokonana przez Z. Z. zabudowa korytarza jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, nie kto inny jak sprawca samowoli w pierwszej kolejności jest obciążony wykonaniem tego obowiązku. Podniósł, że wprawdzie w aktach sprawy znajduje się pismo [...]Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 1983 r., w którym Zarząd Spółdzielni wyraża zgodę na zabudowanie części korytarza przy lokalu nr [...], jednak zgoda ta nie zastępuje uzyskania stosownych pozwoleń właściwego organu. Skargę na powyższą decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. Z., wnosząc o jej uchylenie. Wskazał, iż zaskarżona decyzja narusza jego interes prawny, a ponadto art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 52 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż organ nie wskazał, na jakiej podstawie dokonał ustaleń, że roboty budowlane polegające na zabudowie części korytarza do lokalu [...]w budynku mieszkalnym przy [...]w [...], zostały wykonane bez pozwolenia na budowę oraz jaki był faktyczny zakres wykonanych prac, jak również jaki wpływ miały na zmianę warunków przeciwpożarowych. Ponadto, organ nie ustalił daty ich wykonania oraz nie wskazał przepisów prawa obowiązującego w dacie wykonania prac, które nakładały obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się materiał dowodowy wskazujący jednoznacznie (m.in. pismo [...]Spółdzielni Mieszkaniowej z [...] sierpnia 1983 r. jak również pismo skarżącego z dnia [...]lipca 1983 r. oraz wyjaśnienia składane w trakcie postępowania), że zakres nałożonego obowiązku w znacznym stopniu wykracza poza faktycznie wykonane prace, bowiem skarżący wykonał jedynie nową ściankę działową i przeniósł istniejące drzwi w nowe miejsce. Brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu na to, że zakres prac był inny tj., że obejmował również pozostałe drzwi (do komory zsypu oraz pomieszczenia gospodarczego) lub, że wykonane prace spowodowały konieczność wymiany także pozostałych drzwi, czyli że miały wpływ na zmianę warunków przeciwpożarowych budynku. Ponadto, Z. Z. zaznaczył, iż w jego ocenie, powołana ekspertyza wskazuje na konieczność wykonania prac na wszystkich kondygnacjach budynku, a nie jedynie w częściach, które zostały zabudowane przez lokatorów. W związku z powyższym organ powinien ustalić, w jakiej części wykonane zabudowy korytarzy spowodowały zwiększenie lub zmianę zakresu potrzeby dostosowania budynku w porównaniu do pięter, gdzie takiej przebudowy nie przeprowadzono. Dopiero takie ustalenie mogłoby dać podstawę do określania zakresu dostosowania wykonanej zabudowy do ekspertyzy przeciwpożarowej. Nadto, zdaniem skarżącego, organ bezpodstawnie uznał go za inwestora nie tylko wykonanych robót zabudowy korytarza (postawienia ścianki oraz przeniesienie drzwi wejściowych), ale również robót wykonanych przez Spółdzielnię jako inwestora, właściciela i zarządcę całego budynku. Zaznaczył, że skoro wykonana ekspertyza przeciwpożarowa oraz projekt dostosowania dotyczą całego budynku i wszystkich jej kondygnacji, to nałożenie na niego obowiązków dostosowania części budynków których nie przebudował i których nie jest dysponentem, nawet jeśli wykonał zabudowę korytarza w warunkach samowoli budowlanej, jest działaniem całkowicie bezpodstawnym bowiem wykracza poza zakres wykonanych przez niego działań. Zarzucił także organowi, iż ten pominął jego wyjaśnienia, że skarżący nie jest właścicielem ani zarządcą budynku, korzysta jedynie z części korytarza na zasadzie prawa zależnego (najmu), a wobec tego, bez zgody właściciela obiektu i tak nie mógłby wykonać nałożonych obowiązków, jak również znajdujące się w aktach sprawy pismo właściciela i zarządcy budynku tj. [...]Spółdzielni Budowlanej z dnia [...]września 2011 r., z którego jednoznacznie wynika, że Spółdzielnia uznaje się za właściwą do wykonania dostosowania budynku do wymogów ochrony przeciwpożarowej (tożsamych z zakresem obowiązków nałożonych przez organ na skarżącego). W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym była decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] lutego 2012 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z ww. regulacją, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, właściwy organ w drodze decyzji, nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W rozpoznawanej sprawie, organy nadzoru budowlanego ustaliły, że roboty budowlane polegające na zabudowie korytarza do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy [...] w [...], zostały wykonane przez inwestora Z. Z.. Inwestor wykonał przedmiotowe roboty budowlane za wiedzą i zgodą zarządcy obiektu – [...]Spółdzielni Mieszkaniowej. Poza zgodą Spółdzielni inwestor nie przedłożył dowodu potwierdzającego legalność powyższych robót. Powyższe ma swoje oparcie w dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych. W odpowiedzi bowiem na wezwanie organu do złożenia dokumentów potwierdzających legalność przedmiotowych robót budowlanych Z. Z. przy piśmie z dnia [...]sierpnia 2010 r. przedłożył m.in.: 1) podanie z dnia [...]lipca 1983 r. skierowane do zarządu [...]Spółdzielni Mieszkaniowej z wnioskiem o wyrażenie zgody na zabudowę korytarza do lokalu nr [...]wraz z rzutem korytarza i szkicem proponowanej zabudowy, w piśmie tym wskazano też m.in. że znajdujące się w części korytarza pomieszczenie gospodarcze w roku 1978 zostało przez skarżącego wykupione, 2) pismo z dnia [...] sierpnia 1983 r., w którym Zarząd [...]Spółdzielni Mieszkaniowej wyraził zgodę na zabudowanie części korytarza według zaproponowanego rozwiązania, 3) umowę z dnia [...] września 1983 r., nr [...], zawartą pomiędzy [...]Spółdzielnią Mieszkaniową a Z. Z., w sprawie przekazania pomieszczenia powstałego w wyniku zabudowy części korytarza w użytkowanie, 4) oświadczenie, w którym Z. Z. zobowiązuje do każdorazowego udostępniania administracji budynku dojścia do komory zsypowej z urządzeniem czyszczącym przewód zsypowy. W ocenie Sądu, trafnie więc organy stwierdziły w rozpoznawanej sprawie samowolę budowlaną i skorzystały z możliwości, przewidzianej przez ustawodawcę, zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Zgoda wyrażona przez [...]Spółdzielnię Mieszkaniową na wykonanie robót budowlanych nie mogła zastąpić zgody wyrażonej w prawnie przewidzianej formie przez organ architektoniczno-budowlany. Zauważyć należy, że legalizacja następuje po przeprowadzeniu postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego. Tryb postępowania zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Rzeczą właściwego organu jest ustalenie czy w sprawie istnieje konieczność nałożenia na inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, czy też odmowy nałożenia takich obowiązków. Jeżeli organ uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym, wówczas, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót, tak, aby doprowadzić je do stanu zgodnego ze standardami. Wskazać przy tym należy, że wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego winno być poprzedzone ustaleniami faktycznymi, co do możliwości zalegalizowania samowoli. Organ winien więc przeprowadzić postępowanie dowodowe, które wykaże w sposób bezsporny, jakie są możliwości zalegalizowania obiektu. W niniejszej sprawie, organ skorzystał z uprawnienia, jakie daje art. 81 c Prawa budowlanego i w oparciu o ten przepis postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót wraz z oceną wpływu wykonanej zabudowy korytarza do lokalu nr [...]na stan warunków ochrony przeciwpożarowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy [...] w [...]. Legalizacja, w rozpatrywanej sprawie, miała bowiem na celu dostosowanie wykonanych robót do zgodności ze standardami wynikającymi z przepisów prawa, określonymi w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności z przepisami przeciwpożarowymi. Zobowiązany, jak wynika z akt administracyjnych, nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem organu powiatowego z dnia [...] września 2011 r. Jednakże organ, podejmując kontrolowane rozstrzygnięcie, wziął pod uwagę ekspertyzę ochrony przeciwpożarowej budynku mieszkalnego ul. [...] w [...]sporządzoną dla [...]Spółdzielni Mieszkaniowej przez inż. poż. R. R. (upr. [...]) oraz mgr inż. A. J. (upr. [...]) oraz projekt budowlany dostosowania budynku do wymogów ekspertyzy ochrony przeciwpożarowej z lipca 2011 r. sporządzony przez mgr inż. arch. P. B. (upr. [...]) oraz mgr inż. arch. H. D. (upr. [...]). Powyższe dokumenty znajdowały się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, a zostały sporządzone w związku z odrębnie prowadzonym postępowaniem. Organ nadzoru budowlanego uznał, w oparciu o posiadaną dokumentację, iż możliwa jest legalizacja samowolnie wykonanych robót budowlanych, w związku z tym nałożył na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego, obowiązek wskazany w decyzji, celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W tym miejscu, należy odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze oraz wskazać, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego wykonanie czynności nakazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego obciąża inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, kolejność wskazana w tym przepisie nie jest przypadkowa, a decyzje wydawane na podstawie art. 51 Prawa budowlanego winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora. Wskazanie adresata wymaga więc ustalenia osoby inwestora, dopiero zaś, gdy nie jest możliwe zobowiązanie inwestora do wykonania określonych obowiązków, to dopiero wówczas, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, zobowiązanie należy skierować do właściciela lub zarządcy obiektu. Skoro, w przedmiotowej sprawie, Z. Z. dopuścił się samowoli budowlanej, zasadnym, w ocenie Sądu, było nałożenie na niego jako sprawcy, obowiązku usunięcia skutków samowoli, poprzez przywrócenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W świetle powyższego, bez znaczenia jest przy tym okoliczność, iż w ocenie skarżącego, z pisma zarządcy – [...]Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...]września 2011 r. wynika, że uznaje się ona za właściwą do wykonania dostosowania budynku do wymogów ochrony przeciwpożarowej (m. in. w zakresie tożsamym z zakresem obowiązków nałożonych przez organ na skarżącego). Również argumentacja odnośnie niemożności wykonania nałożonych obowiązków nie zasługuje na uwzględnienie. Skoro bowiem Z. Z. wcześniej uzyskał zgodę właściciela obiektu na wykonanie robót budowlanych związanych z zabudową korytarza, tym samym nie ma przeszkód, aby i tym razem taka zgoda została udzielona, tym bardziej, że ma ona związek z obowiązkiem wykonania decyzji organu nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu, również zakres robót budowlanych objętych weryfikowaną decyzją został określony prawidłowo, biorąc pod uwagę materiał zgromadzony w aktach sprawy, w szczególności dostarczony przez skarżącego przy piśmie z dnia [...]sierpnia 2010 r. Zauważyć także należy, że postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego było postępowaniem naprawczym. Przywrócenie zaś porządku prawnego odbywa się w oparciu o aktualnie obowiązujące prawo. Tym samym, organy nadzoru budowlanego, nie były obowiązane, do ustalenia daty wykonania robót budowlanych i wskazania przepisów prawa obowiązującego w dacie wykonania prac. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.