VII SA/Wa 2049/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi G w W na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (Minister) postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. [...], na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2021 poz. 710, dalej - "u.o.z."), art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej - "u.p.z.p") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - po rozpatrzeniu zażalenia Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...]- utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (WKZ) z [...] marca 2020 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej budowę dwóch zbiorników naziemnych na wodę pitną 150 m3 z rurociągami na działkach ew. nr [...] obr. [...], gm. [...]. Minister wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. projekt takiej decyzji uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 u.o.z. oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Podkreślił, że ww. nieruchomość leży w parku dworskim w [...], wpisanym do rejestru zabytków decyzją z [...] lutego 1986 r. pod nr [...], z której to decyzji wynika, że park krajobrazowy z II poł. XIX w., o pow. 4,69 ha posiada czytelne ciągi komunikacyjne i układ, a drzewostan jest zróżnicowany wiekowo i gatunkowo. Projektu decyzji wskazuje, że zbiorniki mają mieć powierzchnię zabudowy: 40-100 m2; wysokość górnej krawędzi 9-10 m; wysokość najwyższego punktu - 10-11 m, a rurociągi długość 200 m; przekrój 100-300 m, ciśnienie 1 MPa. W pkt. 6 projektu poinformowano o sposobie postępowania w przypadku odkrycia - podczas robót budowlanych lub prac ziemnych - przedmiotu, który przypuszczalnie jest zabytkiem. Organ wskazał, że teren inwestycji leży na łące, w północno-wschodniej części parku. Z dokumentacji sporządzonej przez doc. dr hab. H B z 1984 r. wynika, że na krańcach tej łąki w 1980 r. w pobliżu drogi do [...] wybudowano dużą hydrofornię i ogrodzono płotem z siatki. Park urozmaicają dwa stawy z wodą gruntową w zachodniej i wschodniej jego części. W pobliżu ostatniego stawu zachowała się aleja grabowa. Łąkę wykorzystywano jako pastwisko. Zaznaczono, że park dworski wpisano do rejestru, jako park krajobrazowy chroniąc zatem jego walory przyrodnicze, kulturowe i krajobrazowe. W dacie wpisu hydrofornia już istniała, jednak uznano, że założenie posiada na tyle istotne wartości, aby objąć je indywidualną ochroną. Minister podzielił stanowisko, że wykonanie dwóch zbiorników naziemnych o wskazanych w projekcie decyzji parametrach z punktu widzenia ochrony zabytków jest niedopuszczalne. Otwarta przestrzeń w północno wschodniej części pełniła bowiem historycznie rolę łąki pasterskiej będąc jednocześnie elementem założenia dworsko- parkowego. W obrębie historycznych założeń nie można wprowadzać współczesnych obiektów technicznych, które wpływają negatywnie na walory krajobrazowe i estetyczne zabytku oraz zakłócają osie widokowe i panoramy. Zaznaczył, że negatywna ocena związana jest z niedostosowaniem do zabytkowego parku i wynika z art. 4 u.o.z.o.z. Organy związane tym przepisem nie mogą zatem uzgodnić projektu decyzji. Skargę na to postanowienie złożył Gminny Z-d Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] i wnosząc o uchylenie obu postanowień oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucił naruszenie: - art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zachodzi konieczność odmowy uzgodnienia projektu decyzji z uwagi na znaczącą ingerencję w zabytkowy park; - art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niedokładnym i nierzetelnym rozpatrzeniu dokumentacji oraz dokonaniu dowolnej, niepopartej dowodami oceny materiału dowodowego; - art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji, podczas gdy praktyką jest wykonywanie takich inwestycji w interesie społecznym przy zabytkach; - art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ, w tym dlaczego uznał, że inwestycja znacząco ingeruje w teren parku i nie wyjaśnił, dlaczego poprzez jej realizację nastąpi stopniowe anektowanie fragmentów powierzchni poprzez intensyfikację zabudowy, niezgodnej z ich pierwotnym przeznaczeniem, co doprowadzi do obniżenia jego wartości jako całości, a także zubożenia naturalnego zasobu. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi, który podkreślił m.in., że nie jest możliwa realizacja żadnego z proponowanych przez WKZ rozwiązań dotyczących umieszczenia zbiorników pod ziemią. Na terenie zabytku istnieje już bowiem instalacja techniczna, a skarżąca zamierza zmienić obecny skorodowany zbiornik retencyjny, który może zagrażać zdrowiu i życiu mieszkańców, na dwa nowe zbiorniki o retencji odpowiadającej aktualnym potrzebom. Brak zgody jest jednoznaczny z całkowitą likwidacją ww. stacji uzdatniania wody. Organ bezpodstawnie odmawia uzgodnienia inwestycji o znaczeniu strategicznym z punktu widzenia dostępu do wody pitnej, która leży w interesie społecznym. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd kontrolował w tej sprawie postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] sierpnia 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2020 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącej budowy dwóch zbiorników naziemnych na wodę pitną 150 m3 z rurociągami na działkach ew. nr [...] obr. [...], gm. [...]. W świetle wymienionych na wstępie kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślić przede wszystkim trzeba - co potwierdza orzecznictwo i doktryna – że organ administracyjny, w tym przypadku - organ ochrony konserwatorskiej, rozstrzyga uznaniowo w postępowaniu uzgodnieniowym, co jednak nie zwalnia go z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania przekonującej pod względem prawnym i faktycznym decyzji. Organ jest zatem zobowiązany do wyjaśnienia, czym kierował się, jakie okoliczności wziął pod uwagę wydając postanowienie w przedmiocie uzgodnienia. Zdaniem Sądu powyższemu obowiązkowi organ bez wątpienia sprostał. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 4 ust 2 pkt 2 u.p.z.p. określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., wojewódzki konserwator zabytków uzgadnia w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Uzgodnienie to polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, które wojewódzki konserwator zabytków zobowiązany jest ocenić pod kątem regulacji dotyczących ochrony zabytków. Stosownie do art. 3 pkt 2 w zw. z pkt 1 u.o.z. zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g u.o.z. ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni. W niniejszej sprawie do uzgodnienia został przedłożony projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczący budowy dwóch zbiorników naziemnych na wodę pitną o pojemności 150 m3, powierzchni zabudowy 40-100 m2; wysokości górnej krawędzi 9 - 10 m; w najwyższym punkcie - 10-11 m, z rurociągami technologicznymi o długości 200 m; przekroju 100-300 m na działkach ew. nr [...] obr. [...]. Nieruchomość ta położona jest w parku dworskim w [...], wpisanym do rejestru zabytków decyzją z [...] lutego 1986 r. pod nr [...]. Z treści tej decyzji wynika, że park krajobrazowy pochodzi z II poł. XIX w., ma powierzchnię 4,69 ha i posiada czytelne ciągi komunikacyjne oraz układ. Projekt decyzji przewiduje usytuowanie inwestycji na łące, w północno-wschodniej części parku. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, w tym opracowania autorstwa doc. dr hab. H B z 1984 r. wynika, że w 1980r. w pobliżu drogi do Toniszewa na krańcach tej łąki wybudowano dużą hydrofornię i ogrodzono płotem. W zachodniej i wschodniej części parku znajdują się dwa stawy wypełnione wodą gruntową. Zachowała się również aleja grabowa. Park dworski wpisano do rejestru zabytków, jako park krajobrazowy w celu ochrony jego walorów przyrodniczych, kulturowych i krajobrazowych, pomimo istnienia hydroforni, co oznacza, że przedmiotowe założenie parkowe posiada wartości uzasadniające objęcie go ochroną. Należy mieć na uwadze, że przedmiot ochrony konserwatorskiej jakim jest zabytek sztuki ogrodowej ma specyficzny charakter. W przypadku założenia parkowego stopień zachowania oryginalnych nasadzeń nie jest czynnikiem decydującym o jego wartości, bowiem istotny w przypadku tego rodzaju zabytku jest przede wszystkim stopień zachowania formy, tj. oryginalny i czytelny sposób kształtowania przestrzeni parkowej i jej wpływ na otaczający krajobraz. Park krajobrazowy jest przykładem sztuki kształtowania przestrzeni szatą roślinną, rzeźbą terenu, jak i powierzchniami wodnymi. Najistotniejszą wartością parku jest jego kompozycja i układ przestrzenny. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że uzgodnienie lokalizacji opisanej inwestycji, a więc zamierzenia o obcym – technicznym wyrazie i znacznych gabarytach zaburzy całość wizualną zabytkowego założenia parkowego. Rację ma organ II instancji, że w obrębie historycznych założeń nie można wprowadzać współczesnych obiektów i to o charakterze technicznym, które obniżają, a wręcz niweczą walory krajobrazowe i estetyczne zabytku oraz zakłócają osie widokowe i panoramy. Zdaniem Sądu - wbrew zarzutom skargi - rzetelnie ustalono stan faktyczny sprawy, rozstrzygnięcie uwzględnia cały materiał dowodowy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organy konserwatorskie wystarczająco przekonująco przedstawiły swoje stanowisko, które oparły na ocenie znajdującej potwierdzenie nie tylko w ustalonym stanie faktycznym, ale również na doświadczeniu i merytorycznej wiedzy. W warunkach niniejszej sprawy, pozytywne uzgodnienie przedstawionego projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, stałoby w całkowitej sprzeczności z celami, jakim mają służyć działania organów ochrony zabytków tj. podejmowania wszelkich działań mających na celu m.in. zapobieganie wszelkim działaniom, mogącym prowadzić do uszkodzenia zabytku, zatarciu jego walorów zabytkowych, czy całkowitego zniszczenia (zob. art. 4 u.o.z.). Wobec powyższego niezasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego ale również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Jednocześnie na podkreślenie zasługuje fakt, że uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.z.p.z. mają charakter uznania administracyjnego. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia nie dopatrzył się, aby stanowisko Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu przekroczyło granice uznania administracyjnego, miało charakter arbitralny, czy też dowolny. Organ dokonał wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przekonująco umotywował odmowę uzgodnienia. Z podanych przyczyn Sąd - uznając skargę za niezasadną - na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Mając na uwadze art. 119 ust. 4 p.p.s.a., Sąd jej rozpoznanie skierował do trybu uproszczonego.