VII SA/Wa 205/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy C. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 160 § 1, § 3 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 4201 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.), zwaną dalej k.c., w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), przyznał na rzecz wnioskodawców - J. i M. C. odszkodowanie w wysokości 115.042,00 zł. od Gminy C., (słownie: sto piętnaście tysięcy czterdzieści dwa złote). Wojewoda [...] wskazał, że przyznając odszkodowanie wziął po uwagę ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r. znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] marca 1998 r. Nr [...], znak [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami energii elektrycznej i wody na działce nr [...], położonej w C., oraz konieczności jego rozbiórki (nakazanej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] sierpnia 2001r.), wniosek inwestorów oraz przedstawione przez nich operaty szacunkowe. Ponadto uwzględnił zalecenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2005r., znak: [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., znak: [...], o przyznaniu na rzecz wnioskodawców odszkodowania od Gminy C. w wysokości 115.025,00 zł (słownie: sto piętnaście tysięcy dwadzieścia pięć złotych). Z wnioskiem o stwierdzenie ww. decyzji wystąpiła Gmina C.. Wnioskodawca wskazał, że Rada Miejska w C., podejmując uchwałę o planie zagospodarowania przestrzennego nie dopuściła się naruszenia prawa. W wyroku sygn. akt II SA/Ka 2905/01 Naczelny Sąd Administracyjny uznał plan za zgodny z prawem. Z tego względu brak jest podstaw do odpowiedzialności Gminy. Ponadto zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ została do Gminy C., która nie może występować w sprawie samodzielnie jako strona, a jeżeli już to wyłącznie ze Skarbem Państwa. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta C. Nr [...] była jej niewykonalność, gdyż teren na którym usytuowano przedmiotową inwestycję (osuwiskowy) nie nadawał się do wykorzystania zgodnego z przeznaczeniem. Biorąc powyższe pod uwagę organ wojewódzki ocenił, iż winnym za powstanie okoliczności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., jest Gmina C., jako autor niewykonalnego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta C., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w C. z dnia 25 czerwca 1992 r., Nr XXXIV/207/92 (Dz. Urzędowy Województwa Bielskiego z dnia 3 sierpnia 1992 r., nr 8, poz. 42). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 4201 § 1 k.c. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ulega wątpliwości, że stronom postępowania - J. i M. C., należy się odszkodowanie z opisanego wyżej tytułu. Podnoszona przez wnioskodawcę kwestia sporna dotycząca podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania - Gmina C. samodzielnie, czy też z udziałem Skarbu Państwa - jako kwestia uboczna, nie może wpłynąć na ocenę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], dokonywaną z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż naruszałaby podstawową zasadę stabilności decyzji administracyjnych. Stąd też wzajemne roszczenia pomiędzy Gminą C. a Skarbem Państwa winny stanowić przedmiot odrębnego postępowania. A zatem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa ani żadną z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy od ww. decyzji złożyła Gmina C., wnosząc o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu odszkodowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa. W ocenie strony skarżącej Wojewoda [...] niesłusznie przyjął, że winę za powstanie okoliczności określonych w art. 156 k.p.a., jako autor niewykonalnego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta C. z dnia 25 czerwca 1992 roku ponosi Gmina C.. Za takim stanowiskiem przemawiają wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Ka 2905/01 i II SA/Ka 1222/01, w których weryfikowana była treść planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania. Sąd wskazał na zgodność obowiązującego planu i wydanych warunków zabudowy z prawem. Skoro więc sam akt prawa miejscowego był aktem zgodnym z prawem, a Burmistrz Miasta C. był nim związany wydając decyzję, stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i obowiązujących przepisach. Ponadto w ocenie strony skarżącej decyzja Wojewody [...] wydana została nadto z rażącym naruszeniem art. 4202 k.c. zgodnie z którym, jeżeli szkoda została wyrządzona przez funkcjonariusza samorządu terytorialnego przy wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej zleconych na mocy przepisów ustawy albo powierzonych, odpowiedzialność za szkodę ponoszą Skarb Państwa i jednostka samorządu terytorialnego solidarnie. Skoro Burmistrz Miasta C. działał w wykonaniu zadań zleconych, Gmina C., o ile w ogóle, nie powinna być jedynym adresatem tejże decyzji i występować w postępowaniu jako strona samodzielnie, lecz łącznie ze Skarbem Państwa. Na powyższe zwrócił uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji wydanej w toku postępowania w sprawie znak: [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) . Badane przez Sąd decyzje administracyjne zapadły w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym zadaniem organu była kontrola co do istnienia ewentualnych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. decyzji administracyjnej wydanej przez Wojewodę [...] w dniu [...] marca 2008r. przyznającej J. i M. C. odszkodowanie na podstawie art. 160 k.p.a. Obowiązkiem organu wynikającym z wszczęcia postępowania nieważnościowego było zbadanie decyzji co do wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów wnioskodawcy zawartych we wniosku. Merytoryczne rozstrzygnięcie wydane w sprawie przez organy administracji jakim jest niewątpliwie odmowa stwierdzenia nieważności, oznacza, iż w ocenie tychże organów nie zachodzą okoliczności wymienione w przepisie art. 156 § 1 i 2 k.p.a. Analiza przepisów nie może ograniczyć się przy tym, jak to miało miejsce w tej sprawie, do jednozdaniowego twierdzenia, że organ nie dostrzegł rażącego naruszenia prawa, jak również innych wad decyzji określonych w art. 156 k.p.a., bowiem takie lakoniczne stwierdzenie nie zawiera oceny prawnej kontrolowanej decyzji co narusza art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a. Z zaskarżonych decyzji nie wynika ponadto, aby organ dokonał analizy prawidłowości decyzji pod katem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. o co wnosił skarżący. W tym celu należało w pierwszej kolejności ustalić, które przepisy, wobec uchylenia przez ustawę z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) art. 160 k.p.a., miały zastosowanie w sprawach orzekania o odszkodowaniu. Z art. 5 powyższej ustawy wynika, iż do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 Kodeksu cywilnego oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 kpa, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa weszła w życie z dniem 1 września 2004r. Zdarzeniem prawnym, z którym należy w niniejszej sprawie wiązać obowiązek odszkodowawczy była niewątpliwie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r. znak: [...] stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] marca 1998 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z tą datą stosownie do brzmienia art. 160 § 3 k.p.a. powstała jedna z przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej jaką było uznanie , iż określona decyzja została wydana z naruszeniem prawa wymienionym w art. 156 k.p.a. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 lutego 2005r. sygn.akt I CK 623/04 do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r., art. 160 k.p.a. stanowi wyłączną podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę i - jako przepis szczególny w rozumieniu art. 421 k.c. - wyklucza w zakresie swojej hipotezy stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego o odpowiedzialności Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza. Pogląd ten jest w pełni podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Skoro zatem w niniejszej sprawie zastosowanie miał w pełni art. 160 k.p.a. w brzmieniu przed 1 kwietnia 2004r. nie można było łącznie stosować przepisów Kodeksu cywilnego, w szczególności w zakresie ustalenia osoby zobowiązanej do zapłaty odszkodowania. Należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 września 2003r., TK 20/02, wyraźnie podkreślił, że przedmiotem zaskarżenia był tylko zakres odpowiedzialności odszkodowawczej wynikającej z art. 160 § 1 k.p.a. i w związku z tym niewzruszony został sposób dochodzenia roszczeń wynikający z dalszych unormowań zawartych w pozostałych paragrafach tego przepisu. Był to przepis szczególny w rozumieniu art. 421 k.c., tj. wobec zasad odpowiedzialności odszkodowawczej określonych w Kodeksie cywilnym. Zatem ponownie rozpoznając sprawę przy ocenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008r. organ uwzględni powyższe uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak również fakt, iż zgodnie z porozumieniem z dnia 29 grudnia 1994r. w sprawie powierzenia przez Kierownika Urzędu Rejonowego w C. prowadzenia niektórych spraw z zakresu administracji rządowej Zarządowi Miasta C., Zarząd ten przyjmując do wykonania określone zadania, przejął również odpowiedzialność finansową w przypadku wydania decyzji z naruszeniem przepisów k.p.a., zaś w wykazie spraw w § 1 pkt 1 Porozumienia zawarto m.in. wydawanie pozwoleń na budowę. Biorąc pod uwagę iż w niniejszej sprawie Sąd dostrzegł naruszenie przepisu art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. co w jego ocenie miało niewątpliwy wpływ na wadliwe zastosowanie art. 157, 158 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy biorąc pod uwagę wysokość opłaconego wpisu jak również wysokość wynagrodzenia pełnomocnika zawodowego występującego w sprawie.