VII SA/Wa 205/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2012r. Nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia T. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] września 2012 r., odmawiające T. B. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie siedmiu jednorodzinnych budynków mieszkalnych zrealizowanym na terenie działek o nr ew. [...], [...], [...]. [...], [...]. [...] i [...] przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Jak wynika z akt sprawy skarżąca T. B. wystąpiła w dniu [...].08.2008r. z żądaniem rozbiórki siedmiu domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w [...]. W wyniku wniesionej przez T. B. skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dot. nierozpatrzenia wniosku skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25.01.2012r. sygn. akt VII SAB/Wa 153/11, zobowiązał PINB w [...] do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku T. B. w w/w sprawie. Wobec powyższego PINB w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].05.2012r. znak: [...], odmówił nakazania rozbiórki siedmiu jednorodzinnych budynków mieszkalnych zrealizowanym na terenie działek o nr ew. [...]. [...], [...]. [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...]w [...]. W wyniku postępowania odwoławczego [...] WINB decyzją Nr [...] z dnia [...].08.2012r. znak: [...], uchylił w całości w/w rozstrzygnięcie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego wydanie decyzji mogło nastąpić po formalnym wszczęciu postępowania w danej sprawie, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Otrzymując wniosek organ może wszcząć postępowanie (art.61 §1 Kpa) bądź, jeżeli uzna, że nie ma podstaw do podejmowania działań w ramach ustawowych kompetencji w zakresie wskazanym we wniosku P. T. B., wydać postanowienie o odmowie jego wszczęcia (art.6la §1 Kpa). W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...].09.2012r. odmówił T. B. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie siedmiu jednorodzinnych budynków mieszkalnych zrealizowanym na terenie działek o ni- ew. [...], [...], [...]. [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...]w [...] uznając, że T. B. nie ma w sprawie interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, dlatego nie może mieć statusu strony w postępowaniu, a co za tym idzie, skutecznie żądać jego wszczęcia.. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmowa wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki siedmiu jednorodzinnych budynków mieszkalnych zrealizowanym na terenie działek o nr ew. [...]. [...], [...], [...]. [...]. [...] i [...] przy ul. [...] w [...] na wniosek skarżącej z dnia [...].09.2008r. (data wpływu - [...].08.2008r.) była zasadna. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotowa i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej – podkreślił organ zażaleniowy. Zdaniem organu zażaleniowego żądanie przeprowadzenia kontroli i wszczęcia postępowania wniósł podmiot do tego nieuprawniony, co skutkować musi odmową wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych. Sam fakt sąsiedztwa z działką, na której znajduje się inwestycja automatycznie nie powoduje powstania interesu prawnego po stronie skarżącego, gdyż musi on wynikać z naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego administracyjnego, które dają możliwość konkretnemu podmiotowi dochodzenia swych praw w postępowaniu administracyjnym. W omawianej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. W skardze skierowanej do Sądu, T. B. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu obrazę przepisów postępowania m. innymi art.,6, 7 i 77 §1 oraz 28 ustawy z dn. 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2000 r. nr 98. poz. 1071. tekst jednolity ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., tj rozpztrzenie sprawy bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżaca podniosła, że organ nie wziął pod uwagę faktu wszczęcia postępowania przez organ I instancji poprzez merytoryczne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] r. odmawiającej nakazania rozbiórki, a następnie uchylonej przez organ II instancji, dlatego też za moment wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie należy, zdaniem Skarżącej, uznać nie złożenie wniosku przez Skarżącą o wszczęcie postępowania ale wydanie decyzji z dnia [...] maja 2012 nr [...] rozpoznającej wniosek Skarżącej. Dodatkowo strona wskazała, na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2008 r" sygn. akt: II GSK 203/2008 wskazujący, że art. 61 § 4 k.p.a. stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, co oznacza, że art. 61 § 4 nakłada na organ obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Należy przy tym zwrócić uwagę, że orzecznictwo sądowe oraz doktryna dopuszczają możliwość zawiadomienia o wszczęciu postępowania za pośrednictwem podejmowanych wobec stron czynności procesowych, co jest określane w doktrynie jako forma " dorozumiana zawiadomienia [...] " Odnosząc się natomiast do twierdzeń organu związanych z nie uznaniem Skarżącej za stronę postępowania z uwagi na brak interesu prawnego poprzez przyjęcie, iż nieruchomość Skarżącej znajduje się w odległości większej niż 4 m od granicy z działką, Skarżąca wskazała, że inwestycja sąsiaduje bezpośrednio z działką Skarżącej. Teren na której wybudowana została inwestycja 7 domów jak i drogi dojazdowej został podniesiony o 60 cm, co miało bezpośredni wpływ na lokalne stosunki wodne poprzez podwyższenie poziomu gruntu i jego zagospodarowania oraz zabudowę budynkami mieszkalnymi, a w szczególności do zakłócania stosunków wodnych wobec nieruchomości Skarżącej. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż aby stwierdzić czy Skarżącej przysługuje status strony postępowania zarówno organ I jak i II instancji winien ustalić czy nieruchomość pozostająca w bezpośrednim sąsiedztwie z inwestycją 7 budynków znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowalnego, a tym samym czybzrcalizowana inwestycja wprowadziła utrudnienia w dotychczasowym korzystaniu z nieruchomości Skarżącej. Samo ustalenie odległości zaskarżonej inwestycji od granic Skarżącej nie czyni zadość wnikliwemu i wszechstronnemu rozpoznaniu sprawy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożonej skardze nie można odmówić słuszności. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji, wydane na podstawie art. 61 a §1 K.p.a. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6,poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a §1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisać prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak organ odmawia wszczęcia postępowania to należy przyjąć, że organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Zatem w postanowieniu wydanym w trybie art, 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie jest okoliczność, iż nieruchomość Skarżącej znajduje się w odległości większej niż 4 m od granicy z działką zabudowaną. Niewątpliwie na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania ta kwestia mogła być przedmiotem oceny organu, jednakże organy nie wzięły pod uwagę faktu wszczęcia postępowania przez organ I instancji poprzez merytoryczne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]12 r. odmawiającej nakazania rozbiórki, a następnie uchylonej przez organ II instancji co słusznie T. B. wskazała w skardze. Słusznie też strona wskazała na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2008 r" sygn. akt: II GSK 203/2008 wskazujący, że art. 61 § 4 k.p.a. stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, co oznacza, że art. 61 § 4 nakłada na organ obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Należy przy tym zwrócić uwagę, że orzecznictwo sądowe oraz doktryna dopuszczają możliwość zawiadomienia o wszczęciu postępowania za pośrednictwem podejmowanych wobec stron czynności procesowych, co jest określane w doktrynie jako forma " dorozumiana zawiadomienia [...] " Należało zatem przyjąć, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, w sposób nieuprawniony przyjął, iż postępowanie administracyjne nie było wszczęte mimo, że organ przeprowadził szereg czynności wyjaśniających i dowodowych. Zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały więc wydane z naruszeniem art. 61a §1 k.p.a. Z uwagi na to, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie wydane w trybie wskazanego art 61a §1 k.p.a. przedwczesna jest na obecnym etapie nie tylko ocena legalności wykonywanych robót budowlanych na działce sąsiedniej z działką skarżącego ale również ocena interesu prawnego strony skarżącej. Do organu administracji należał będzie obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, dokonanie niezbędnych ustaleń odnoszących się praw skarżącego i załatwienie jego żądania w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art, 145 § 1 pkt1 lii c ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1/ sentencji wyroku. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art, 152 p.p.s.a., co oznacza, iż uchylone postanowienie nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny.