VII SA/Wa 205/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta-Zielińska-Śpiewak (spr.), , Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie zobowiązania do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 45 ust. 1 pkt. 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014 poz. 1446 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" od decyzji [...] Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia Prezydenta [...], z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], nakazującej skarżącej doprowadzenie zabytku - jakim jest kamienica przy ul. [...] w W., do jak najlepszego stanu, poprzez przemalowanie drzwi wejściowych do lokali i piwnic oraz futryn, a także parapetów okiennych na kolor RAL 8017 lub RAL 8011 (ciemny brąz), który został podany w dokumentacji "Badania stratygraficzne warstw malarskich na elementach drewnianych w klatkach schodowych kamienicy przy ul.[...]", w terminie do dnia [...] czerwca 2017 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy. Budynek przy ul. [...] w W. wpisany został do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] października 2006 r. pod nr [...]. W związku z zawiadomieniem o wykonaniu prac polegających na pomalowaniu drzwi wejściowych do lokali, ze zmianą kolorystyki, upoważniony pracownik Biura [...] Konserwatora Zabytków przeprowadził w dniu [...] grudnia 2014 r. kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w zakresie oceny wykonanych prac. W trakcie kontroli, stwierdzono wykonanie nowych powłok malarskich na drzwiach wejściowych do lokali i piwnic oraz na parapetach klatek schodowych, z zastosowaniem nowej kolorystyki. Prace wykonała Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w 2011 r. przy okazji remontu klatek schodowych, powadzonego na podstawie pozwolenia konserwatorskiego nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Pozwolenie to, zdaniem organu, nie obejmowało malowania ww. elementów drewnianych, a zatem stwierdzone działania były wykonane bez pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków. W ocenie organu, wybrany przez Wspólnotę kolor nie ma potwierdzenia historycznego, ponieważ jednak na podstawie samych oględzin nie było możliwe jednoznaczne określenie właściwej kolorystyki, [...] Konserwator Zabytków zlecił biegłemu wykonanie badań stratygraficznych ww. elementów. Na podstawie przedłożonej dokumentacji z badań stratygraficznych ustalono, że drzwi, odrzwia i parapety okienne - posiadają wiele warstw malarskich. We wszystkich klatkach schodowych pierwotna warstwa malarska drzwi, odrzwi i parapetów była wykonana w technice mazerunku. Składała się z jasnobrązowej warstwy na którą naniesiono ciemnobrązowe wzory imitujące usłojenia drewna. Namalowany układ usłojenia przebiegał wzdłuż włókien drewna, przy czym na płycinach drzwi przebiegał niezależnie od układu włókien, przybierając układ odwrotny do tła płycin. Dokładny przebieg wzorów mazerunku może być ustalony po zdjęciu późniejszych warstw farby, co zalecane jest w ww. opracowaniu. Organ podkreślił, że nie neguje możliwości wykonania w obiektach zabytkowych prac remontowych m.in. takich, jak pomalowanie drzwi wejściowych, które poprawiają estetykę budynku. Jednakże kolor powinien być odpowiednio dobrany, aby odtwarzał kolorystykę oryginalną lub w razie braku możliwości jej ustalenia, by był zbliżony do kolorystyki z epoki i harmonizował z kolorystyką zastosowaną w pozostałych częściach budynku. W związku z tym najwłaściwsze zdaniem Konserwatora byłoby przywrócenie oryginalnej kolorystyki elementów drewnianych klatek schodowych, wykonanych w technice mazerunku. Ponieważ jednak oryginalne elementy drewniane na klatkach schodowych zachowały się w komplecie jedynie na klatce schodowej w budynku frontowym, w pozostałych zaś klatkach schodowych mieszczących się w oficynach, drzwi oraz części futryn są współczesne nie jest możliwe odtworzenie oryginalnej kolorystyki. Ponadto, technika mazerunku, która naśladuje słoje drewna, jest trudna w wykonaniu, a także bardziej kosztowna niż wykonanie jednorodnej powłoki kolorystycznej. Zatem w omawianym przypadku, najwłaściwszym zabiegiem na odtworzenie kolorystyki byłoby usunięcie wszystkich wtórnych powłok malarskich i wykonanie konserwacji powłoki pierwotnej wraz z restauracją uszkodzonych fragmentów. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ konserwatorski zobowiązał Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" do odtworzenia poprzedniej warstwy kolorystycznej (ciemno brązowej), której występowanie jest uzasadnione historycznie w budynku, koresponduje z obecną kolorystyką ścian i pozostałych elementów wyposażenia klatek schodowych, pozwala także na ujednolicenie zachowanych drewnianych elementów i współczesnych. Odtworzenie mazerunku powinno zostać ograniczone do pierwszej – frontowej – klatki schodowej. Podsumowując organ podkreślił, że stosownie do art 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w przypadku gdy bez wymaganego prawem pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, Stołeczny Konserwator Zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, iż [...] Konserwator Zabytków wydając zaskarżoną decyzję dokonał właściwego wyważenia interesu społecznego i interesu indywidualnego Wspólnoty Mieszkaniowej, gdyż nałożenie obowiązku wynikającego z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma charakter restrykcyjny i może wprowadzać ograniczenie prawa własności. Dlatego też organ powinien mieć na uwadze wymóg proporcjonalności. Uwzględniając interes strony, w tym podnoszone przez nią kwestie ekonomiczne, [...] Konserwator Zabytków zaproponował rozwiązanie, które jego zdaniem wiązać się będzie z mniejszym nakładem pracy i kosztów. Co więcej, organ pierwszej instancji wskazał w decyzji termin, który umożliwia zarówno zgromadzenie środków finansowych, jak również uzyskanie stosownego pozwolenia na wykonanie nakazanych prac. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "I[...]", zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 kpa polegające na braku wyczerpującego zbadania sprawy i pominięcie istotnych okoliczności mających wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o chronię zabytków i opiece nad zabytkami. Skarżący podniósł, iż kolor (brąz jasny) na który zostały pomalowane drewniane drzwi i parapety na klatkach schodowych jest zbliżony do rekomendowanego (brąz ciemny) i nie powoduje zniszczenia, ani pogorszenia stanu budynku, zaś same drzwi i parapety przeszły bieżącą konserwację i są w lepszym stanie niż były. Skarżąca wskazała także, iż ponowne przemalowanie drzwi, ościeżnic i parapetów będzie dla Wspólnoty dużym obciążeniem, ponieważ wszystkie wolne środki finansowe gromadzone są na doposażenie budynku w 2018 r. w instalację centralnego ogrzewania i ciepłej wody, które to inwestycje mają bardzo duże znaczenie dla mieszkańców i samego zabytku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2015 r., którą nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" w W. doprowadzenie zabytku, jakim jest budynek przy ul. [...] w W., do jak najlepszego stanu, poprzez przemalowanie elementów drewnianych klatek schodowych - drzwi wejściowych do lokali i piwnic oraz ich futryn, a także parapetów okiennych - na kolor RAL 8017 lub RAL 8011 (ciemny brąz), który został podany w dokumentacji pn. Badania stratygraficzne warstw malarskich na elementach drewnianych: drzwiach, parapetach, w klatkach schodowych kamienicy przy ul. [...] w W., wykonanej przez Panią K. W., w terminie do dnia [...] czerwca 2017 r. W sprawie bezsporne jest, że budynek przy ul. [...] w W. został wpisany do rejestru zabytków pod numerem[...], decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia[...] października 2006 r., w związku z czym prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków – art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej u. o. z.). Jak wynika z akt postępowania Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w dniu [...] października 2014 r. uzyskała pozwolenie [...] Konserwatora Zabytków na wykonanie remontu klatek schodowych, który jednak nie obejmował, zdaniem organu, malowania elementów drewnianych. Pomalowanie stolarki okiennej, parapetów oraz drzwi i ościeżnie na klatkach schodowych na kolor jasnobrązowy organu uznał za samowolne przekroczenie zakresu robót budowlanych zatwierdzonych pozwoleniem Konserwatora z dnia [...] października 2011 r., gdyż kolor ten nie ma potwierdzenia historycznego, co stwierdzono w wyniku przeprowadzonych badań stratygraficznych. Powyższe ustalenie legło u podstaw zobowiązania skarżącej Wspólnoty do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, poprzez przemalowanie elementów drewnianych klatek schodowych na wskazany kolor – ciemny brąz. Wydając decyzję w oparciu o art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organ jednocześnie określił termin wykonania nakazanych prac. Wskazać w związku z tym należy, że przy ustaleniu zakresu nakazanej ingerencji konserwator powinien mieć na uwadze wymóg proporcjonalności. Ingerencja ta ma bowiem charakter restrykcyjny, gdyż prowadzi do ograniczenia prawa własności przysługującego dysponentowi zabytku wpisanego do rejestru (art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Wydając decyzję konserwator powinien w sposób szczegółowy wykazać, dlaczego w jego opinii doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu wiąże się z podjęciem takich, a nie innych czynności. Art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, posługuje się nieostrymi wyrażeniami, w szczególności sformułowaniem "do jak najlepszego stanu" co oznacza, że ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia ma charakter uznaniowy. Dopiero prawidłowe ustalenie przesłanek (w oparciu o kryteria takie, jak dla decyzji uznaniowej) powoduje, że samo rozstrzygnięcie (na gruncie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) ma charakter wiążący. W ocenie Sądu organy obu instytucji nie ustaliły w sposób prawidłowy przesłanek rozstrzygnięcia, co nie pozwala na uznanie, że samo rozstrzygnięcie zostało wydane z zachowaniem zasady proporcjonalności. Przede wszystkim z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 kpa – nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nie odniesiono się także do argumentacji skarżącej Wspólnoty co w ocenie Sądu przełożyło się na brak prawidłowego określenia zakresu nakazanej ingerencji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać także należy, że organy konserwatorskie uznając, że zachodzi potrzeba nawiązania do jednej z pierwotnych warstw malarskich, tj. koloru ciemnobrązowego, oparły się na przeprowadzonych badaniach stratygraficznych warstw malarskich. Z dokumentacji tej wynika, że pierwotna warstwa, pochodząca prawdopodobnie z lat 30. XX w., naniesiona została w technice mazerunku, naśladującego naturalne usłojenie drewna, natomiast w późniejszym okresie stolarkę przemalowano na kolor ciemnego brązu. W latach późniejszych kolorystyka ta zmieniała się jeszcze kilkukrotnie, przechodząc z odcieni brązu w odcienie żółci i niebieskiego. Z treści opracowania wynika, zatem że kolor ciemnobrązowy był jednym z kilku kolorów, na które pomalowane były drewniane drzwi, parapety i ościeżnice na klakach schodowych. Skarżąca zaś twierdzi, i tego, nie neguje organ, że kolor kawowy - brąz jasny, na który pomalowano elementy drewniane na klatkach schodowych, jest zbliżony do rekomendowanego i również stosowany był w kolorystyce stosowanej po roku 1930. Dlatego też zdaniem Sądu twierdzenie organu, że kolor ciemny brąz jest jedynym kolorem mającym uzasadnienie historyczne nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Podkreślić należy, że organy konserwatorskie miały obowiązek wykazać, iż osiągniecie określonego celu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest konieczne, a nałożone obowiązki są proporcjonalne do jego osiągnięcia. Skarżąca podnosiła nadto, że na wykonane prace remontowe uzyskała pozwolenie [...] Konserwatora Zabytków, co w sprawie nie jest sporne, a kwestionowany zakres robót w żadnym razie nie pogorszył stanu zabytku i nie stanowił niedozwolonej ingerencji w jego substancję. Skoro zatem od kompleksowego zebrania i wyczerpującej oceny materiału dowodowego uzależnione jest prawidłowe zastosowanie zasady proporcjonalności (zakresu ingerencji wynikającej z nakazu podejmowanego na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) to przed podjęciem takiego rozstrzygnięcia organ musi odnieść się do wszystkich zastrzeżeń i wątpliwości podniesionych w sprawie. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § i pkt 1 lit. C w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.