VII SA/Wa 2052/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 1332), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. w [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r. Nr [...], którą organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę wielofunkcyjnego lokalnego centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, u zbiegu ulic: [...] oraz Alei [...] ([...]) na działkach ew. nr [...] z obrębu [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.). Wskazując na art. 35 ust. 3 ustawy Wojewoda zauważył, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej w pierwszej kolejności nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W oparciu o powyższy przepis Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia szeregu braków i nieprawidłowości występujących w dokumentacji w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji. W postanowieniu wskazano m.in., iż projekt jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (Dz. Urz. Woj. .. z 2001 r., Nr [...], poz. [...]). Plan nie wyznacza granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, zatem nie jest możliwe zlokalizowanie obiektu handlowego, w którym powierzchnia sprzedaży dwupoziomowej hali wynosi 16.019,14 m2. Wojewoda wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], jak wynika z § 58 planu, zaczął obowiązywać od dnia 11 kwietnia 2001 r. W tym czasie natomiast art. 10 ust. 1 pkt 1 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm. - dalej jako u.z.p.) przewidywał od dnia 15 marca 2001 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U z 2001 r., Nr 14, poz. 124), powinność lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 1000 m2 lub 2000 m2 (w zależności od liczby mieszkańców gminy) w planie zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie, aby zapobiec możliwości wznoszenia tego rodzaju obiektów na podstawie istniejących planów, które nie zawierały takich obostrzeń, ustawodawca za sprawą art. 31a u.z.p. wymusił na organach planistycznych aktywność, zobowiązując je do przeprowadzenia ponownej analizy terenu i w konsekwencji wprowadzenia zakazu budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 w obowiązującym planie. Innymi słowy, o ile władze gminy były przeciwne budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, wówczas powinny to wyraźnie zaakcentować w zapisach planu. W przekonaniu Wojewody okoliczność, że taki zapis nie został wprowadzony do planu nie uzasadnia jednak obecnie konieczności wyrażenia zgody na budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (powyżej 2000 m2). Organ podkreślił, że zgodnie z art. 88 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.) przepis art. 31a u.z.p. zachował moc jedynie do czasu utraty mocy planów miejscowych uchwalonych do dnia 31 grudnia 1994 r. Skoro zatem wszystkie te plany utraciły moc najpóźniej w dniu 31 grudnia 2003 r., to z tą datą również przestał obowiązywać art. 31a u.z.p. Wojewoda zauważył przy tym, że ani u.p.z.p., ani żaden inny akt normatywny obecnie nie obligują władz planistycznych do podejmowania działań analogicznych, jak przewidywał to art. 31a u.z.p., tym samym nie do pomyślenia jest w kontekście zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), aby oceniać postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] przez pryzmat skutków prawnych przepisu, który nie obowiązuje od blisko 11 lat. Przechodząc na grunt u.p.z.p. organ zaznaczył, że obowiązek lokalizowania wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (powyżej 2000 m2 powierzchni sprzedaży) w planach zagospodarowania przestrzennego poprzez uprzednie i obowiązkowe ujmowanie ich na terenach objętych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy został przewidziany przez ustawodawcę w art. 10 ust. 2 pkt 8 od początku obowiązywania tej ustawy, tj. od 11 lipca 2003 r. W następstwie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 803) kwestię tę doprecyzowano jedynie w nowelizacji u.p.z.p. z dnia 27 października 2015 r. (ustawa z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2015 r., poz. 1713) usuwając wątpliwości związane z ustaleniem powierzchni sprzedaży wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W obu tych przypadkach przepisy przejściowe, tj. art. 87 ust. 1 u.p.z.p. i art. 2 ust. 1 nowelizacji założyły, że dotychczas obowiązujące plany zagospodarowania (uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r.) zachowały swoją moc. Taki stan rzeczy może wywoływać przekonanie, że skoro ustawodawca nie zobowiązał organów planistycznych do wprowadzenia obostrzeń w zakresie lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego powyżej 2000 m2 na zasadzie podobnej, jak przywoływany art. 31a u.z.p., to tym samym uznał dopuszczalność budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 na podstawie planów, które nie normują tego zagadnienia. Zdaniem organu pogląd ten byłby usprawiedliwiony, gdyby nie brzmienie art. 33 u.p.z.p., który stanowi, że jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego wówczas należy podjąć czynności zmierzające do dokonania tych zmian. Co więcej, art. 32 u.p.z.p. obliguje organy planistyczne do przeprowadzenia oceny aktualności studium i planów miejscowych, a przy podejmowaniu uchwał aktualizacyjnych mają one obowiązek wzięcia pod uwagę zgodności z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. W obecnych realiach oznacza to, że organ planistyczny, który w dotychczas obowiązującym planie nie uwzględnił lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a chce, żeby taki obiekt powstał, musi dokonać w tym zakresie zmiany planu. Zdaniem Wojewody brak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] o zapisu wyraźnie wskazującego na dopuszczalność lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 równoznaczny jest na płaszczyźnie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z niezgodnością projektu oraz wnioskowanego przedsięwzięcia z zapisami planu, co w konsekwencji przemawia za wydaniem decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu, iż w zaskarżonej decyzji, wbrew przepisowi art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, dokonano oceny zgodności projektu budowlanego nie z obowiązującym planem miejscowym, lecz z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do czego organ pierwszej instancji nie był uprawniony, Wojewoda wskazał, iż organ pierwszej instancji nie mógł zignorować przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Posiłkowanie się ww. przepisami jest bowiem niezbędne do prawidłowej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dostrzegając fakt, iż ustawa wyróżnia pojęcie "obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2" należy odróżnić je od pozostałych obiektów handlowych i usługowych. To z kolei oznacza, iż dokonując analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy mieć na uwadze to rozróżnienie i przyjąć, iż w sytuacji, gdy działka inwestycyjna znajduje się na obszarze o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, nie jest to jednoznaczne z faktem, że na tej podstawie możliwa jest lokalizacja ww. obiektów. Skargę na decyzję Wojewody [...] wniosła [...] Sp. z o.o., zarzucając decyzji naruszenie m.in. art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 51 pkt 2, § 51 pkt 2.1., § 51 pkt 2.2. i § 51 pkt 2.3. planu [...] poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że plan ten nie zezwala na lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia postanowień tego planu - dokonana z uwzględnieniem czasu jego uchwalenia - prowadzi do wniosku, że dopuszcza on lokalizowanie na nieruchomości Spółki obiektów handlowych wielkopowierzchniowych. W obszernym uzasadnieniu Spółka wskazała, iż Wojewoda błędnie przyjął, że na gruncie u.p.z.p. od dnia wejścia tej ustawy w życie obowiązują przepisy (art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4) nakazujące lokalizowanie sklepów wielkopowierzchniowych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a zatem - zgodnie z art. 32 i 33 u.p.z.p. organ planistyczny, który w dotychczas obowiązującym planie nie uwzględnił lokalizacji obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a chce, żeby taki obiekt powstał, musi dokonać w tym zakresie zmiany planu. Strona zakwestionowała także stanowisko Wojewody, iż do planu [...] stosują się przepisy u.z.p. zmienione ustawą z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które weszły w życie przed wejściem w życie planu miejscowego, tj. w dniu 15 marca 2001 r. Jako wadliwe uznała także przekonanie organu, iż art. 31a ust. 3 u.z.p. nie ma tej sprawie żadnego znaczenia dla wykładni postanowień planu [...]. Wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2960/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania terenu, na którym ma być realizowana inwestycja został przyjęty uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. i opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] marca 2001 r. (nr [...], poz. [...]). W związku z § 58 plan wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a zatem w dniu 11 kwietnia 2001 r. W dacie prowadzenia prac zmierzających do sporządzenia planu [...], jak również w dacie uchwalenia tego aktu, obowiązujący art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p. miał następujące brzmienie: "W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania". Przepis ten, w dacie uchwalenia planu, nie zobowiązywał zatem do zamieszczenia w planie postanowień dotyczących wyznaczenia granic terenów pod zabudowę wielkopowierzchniową. Taka zabudowa mogła zostać więc zrealizowana w ramach obszaru o odpowiednim przeznaczeniu – handlowym. Na mocy art. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2001 r., nr 14, poz. 124) zmieniono wskazany przepis. Od dnia wejścia tej nowelizacji w życie (tj. od dnia 15 marca 2001 r., a więc już po uchwaleniu spornego planu, ale jeszcze przed jego wejściem w życie) przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p. zyskał brzmienie następujące: "W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, w tym tereny, które mogą być przeznaczone pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 1.000 m² - w gminach o liczbie mieszkańców do 20.000, oraz o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m² - w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20.000". Jednocześnie wskazana nowelizacja, w związku z dokonaną zmianą co do planów miejscowych i obowiązków gmin, wprowadziła art. 31a. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, jeżeli w planie nie przeznaczono terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1, zarząd gminy może dokonać analizy terenów przeznaczonych w tym planie pod usługi i handel w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę tych obiektów. W myśl ustępu 3 analizę wraz z prognozą zarząd gminy przekazuje radzie gminy ze stosownym wnioskiem. Wniosek może dotyczyć w szczególności zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającej na wprowadzeniu zakazu budowy obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1. Wskazana nowelizacja nie przewidziała jakichkolwiek, poza dostosowawczym w swej wymowie art. 31a u.z.p., przepisów przejściowych, które nakazywałyby przyjęcie, iż w jej efekcie, jeżeli plany uchwalone lub obowiązujące nie zostaną dostosowane bądź poprawione, to następuje określony w ustawie skutek np. ich nieważności, automatycznego zastąpienia stosownych zapisów bądź milczenie organów planistycznych równoznaczne będzie z obowiązywaniem regulacji określonych w nowo wprowadzonej ustawie. Sąd I instancji podzielił stanowisko Inwestora, iż przepis art. 31a u.z.p. ma znaczenie dla wykładni planu [...] jako swoisty wzorzec wprowadzonych podówczas przez ustawodawcę zmian i wynikających z nich obowiązków obciążających władze planistyczne, nie zaś obywateli. Nie można pominąć przy wykładni planu [...] faktu, iż powstał on przed zmianą prawa i pomimo stworzonych możliwości jego korekty, nigdy nie został przez właściwe władze poprawiony. Dalej Sąd I instancji wskazał, że w dniu 27 marca 2003 r. została uchwalona ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która zastąpiła dotychczasową regulację prawną - ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. w wersji pierwotnej wskazano, iż w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8. Ten ostatni przepis wskazywał natomiast, iż w studium określa się w szczególności: obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m² oraz obszary przestrzeni publicznej. Sąd podkreślił, że w art. 87 ust. 1 u.p.z.p. wskazano, iż studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Z przepisu tego wynika zatem, iż wolą ustawodawcy jest zachowanie planów miejscowych w dotychczasowym zakresie i brzmieniu, przy jednoczesnym zagwarantowaniu obowiązków dostosowawczych nałożonych na organy planistyczne, a nie na obywateli. Nie można zatem mówić o tym, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu planu [...] można wykładać wyłącznie przez pryzmat później wprowadzonych norm prawnych, nakazujących umieszczanie w tego rodzaju aktach określonych elementów. Sąd w wyroku z dnia 10 lipca 2018 r. podzielił stanowisko inwestora, iż zmiana co do wymagań umieszczania w planach stosownych zapisów dotyczących możliwości lokalizacji sklepów wielkopowierzchniowych, jakie zapoczątkowała ustawa zmieniająca z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie może mieć zastosowania do wcześniej uchwalonych, a nadal obowiązujących planów miejscowych. Gwarancję sukcesywnego dostosowywania planów miejscowych uchwalonych przed dniem wejścia w życie zmiany prawa wymuszającej wprowadzanie określonych "nakazów planistycznych", zawiera art. 33 u.p.z.p., przewidujący, iż jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Wskazany przepis adresowany jest przede wszystkim do organów planistycznych, a nie do obywateli. Nie może więc stanowić argumentu do tak dalece idącego poprawiania obowiązującego planu, w drodze jego wykładni, która uwzględniałaby wprowadzoną zmianę prawa regulującego zagospodarowanie przestrzenne, bez zmiany planu. Z tych względów Sąd I instancji uznał, że organy naruszyły art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez tak dalece idącą wykładnię planu miejscowego, która jest nie do zaakceptowania w odniesieniu do roli, jaką pełni organ architektoniczno-budowlany w tym względzie. Wojewoda [...] złożył skargę kasacyjną od ww. wyroku zarzucając mu naruszenie: 1. art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji wadliwie oceniły, iż zamierzona inwestycja jest niezgodna z postanowieniami uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], a co za tym idzie bezpodstawnie odmówiły wydania pozwolenia na realizację inwestycji; 2. art. 31a u.z.p. w zw. z art. 88 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 145 §1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że art. 31a u.z.p. stanowi podstawę do wykładni przepisów planu, pomimo że unormowanie to nie znajduje zastosowania do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r., co tym samym sprzeniewierza się wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasadzie praworządności, 3. art. 32 i 33 u.p.z.p. w zw. z art. 87 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że obowiązek dostosowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do wymogu lokalizowania sklepów wielkopowierzchniowych w planie miejscowym nie może mieć zastosowania do wcześniej uchwalonego, a nadal obowiązującego planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 września 2021 r. sygn. II OSK 3222/18 uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2018 r. sygn akt VII SA/Wa 2960/17 i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak wskazał NSA, istota sporu sprowadzała się do oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spornym w sprawie pozostaje, czy brak wyraźnego wskazania na możliwość lokalizacji obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem wejścia w życie ustawy z 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, pozwala na realizację tego typu obiektu. Teren, na którym miałaby zostać zrealizowana sporna inwestycja objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwała Nr [...]Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]. Inwestycja planowana jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 26 UM, dla którego jako przeznaczenie przewidziano w § 51 uchwały: teren zabudowy usługowej z zielenią towarzyszącą, obiekty o charakterze usługowym związanym z hotelarstwem, wystawiennictwem, handlem i usługami, placówki naukowe. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² może odbywać się wyłącznie na podstawie ustaleń planu, wyznaczających granice pod ich budowę, co wynika z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. Poza sporem pozostaje także, że analogiczna regulacja nie obowiązywała w dniu podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]. Pierwsza regulacja w tym zakresie zaczęła obowiązywać od 15 marca 2001 r. stanowiąc w art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p., że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, w tym tereny, które mogą być przeznaczone pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 1.000 m² - w gminach o liczbie mieszkańców do 20.000, oraz o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m² - w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20.000. W art. 31a znowelizowanej u.z.p. przewidziano, że jeżeli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie przeznaczono terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może dokonać analizy terenów przeznaczonych w tym planie pod usługi i handel w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę tych obiektów. Analizy dokonuje się na podstawie prognozy skutków budowy obiektów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1, dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów (ust. 1). Analizę wraz z prognozą wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy ze stosownym wnioskiem. Wniosek może dotyczyć w szczególności zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającej na wprowadzeniu zakazu budowy obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 (ust 3). Przepis ten został uchylony na mocy art. 88 u.p.z.p. Zdaniem NSA z faktu niepodjęcia przez Radę Gminy działań w oparciu o art. 31a u.z.p. Sąd I instancji wyprowadził przedwczesny wniosek, iż wolą Rady Gminy było zachowanie dotychczasowej możliwości zagospodarowania terenu i w konsekwencji dopuszczenie na tym terenie możliwości lokalizacji obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². NSA zauważył, że na mocy art. 87 u.p.z.p. plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowały moc. W nowym u.p.z.p. ustawodawca nie zawarł przepisów regulujących skutki sprzeczności utrzymanych w mocy planów miejscowych podjętych przed dniem wejścia w życie u.p.z.p., jednak sprzecznych z nowymi przepisami. Niemniej jednak w art. 33 u.p.z.p. przewidział, że jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przepis art. 33 u.p.z.p. jest wyrazem normatywnego obowiązywania zasady, że w przypadku, gdy regulacje ustawowe oddziałujące na treść obowiązujących aktów planistycznych ulegają zmianie, wówczas te akty planowania przestrzennego powinny zostać dostosowane do nowego stanu prawnego. Wraz ze zmianą przepisów ustaw akty prawa miejscowego powinny ulegać stosownym zmianom. Zmiana prawa dokonana po podjęciu uchwały wiąże się zatem z obowiązkiem jej zmiany lub uchylenia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewoda w skardze kasacyjnej trafnie powołał się na wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż nie jest do zaakceptowania sytuacja, aby po zmianie przepisu ustawy, w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego pozostawały i były stosowane przepisy sprzeczne z obowiązującymi ustawami. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zaktualizowany w trybie powołanego wyżej art. 33 u.p.z.p., w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji jedynie w sposób zdawkowy rozważył treść art. 33 u.p.z.p. w kontekście możliwości lokalizacji obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² na podstawie planu miejscowego niedostosowanego do obecnie obowiązującej regulacji ustawowej. Dodatkowo NSA wskazał, że w procesie wykładni przepisów przedmiotowego planu istotna może okazać się treść uchwały Rady [...] z dnia [...]października 2006 r. Nr [...] w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. Wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić prawnej podstawy lokowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w rozumieniu art. 10 ust. 3b u.p.z.p., niemniej jednak stanowi ono instrument kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Przedmiotowe studium podjęte zostało już pod rządami nowej u.p.z.p., zatem niezbędnym jest wskazaniem w nim terenów, na których przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że powyższe studium zostało uchwalone już po podjęciu przedmiotowej uchwały w sprawie planu miejscowego, jednak jego treść może udzielić odpowiedzi na temat kierunków polityki przestrzennej gminy. Innymi słowy, z treści studium wynikać może, czy brak skorzystania przez Radę z możliwości dostosowania planu miejscowego w zakresie możliwości lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² do obecnie obowiązujących przepisów ustawowych wynikał z bierności tego organu, czy też z przyjętych kierunków polityki przestrzennej. Powyższych okoliczności nie rozważył Sąd I instancji, przedwcześnie przyjmując, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. NSA wskazał, by rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokonując kontroli decyzji Wojewody rozważył znaczenie art. 33 u.p.z.p. dla ustalenia aktualnego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru, na którym planowana jest inwestycja, posiłkując się przy tym ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w celu ustalenia kierunków polityki przestrzennej gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) wynika, że uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r. Nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę wielofunkcyjnego lokalnego centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, u zbiegu ulic: [...] oraz Alei [...] ([...]) na działkach ew. nr [...] z obrębu [...] w [...]. Po ponownym rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. na ww. decyzję, uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2021 r. sygn. II OSK 3222/18, Sąd stwierdza, że skarga na decyzję Wojewody [...] jest bezzasadna. Organy orzekające w sprawie uznały, powołując się na art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, że nie jest możliwe zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji, z uwagi na jej niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. Inwestycja planowana jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 26 UM, dla którego jako przeznaczenie przewidziano w § 51 uchwały: teren zabudowy usługowej z zielenią towarzyszącą, obiekty o charakterze usługowym związanym z hotelarstwem, wystawiennictwem, handlem i usługami, placówki naukowe. Organy stwierdziły, że inwestor występował o zatwierdzenie projektu tzw. wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, tymczasem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie przewidziano lokalizacji takich inwestycji. Kluczowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie mają zmiany przepisów zagospodarowania przestrzennego dotyczące wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. W momencie, w którym prowadzono prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] oraz w dacie jego uchwalania ([...] stycznia 2001 roku) przepisy ustawowe nie przewidywały szczególnej regulacji dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Obowiązujący wówczas art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) miał następujące brzmienie: "W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania". Regulacja dotycząca wielkopowierzchniowych obiektów handlowych pojawiła się na mocy art. 1 pkt 1a ustawy z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2001 r., nr 14, poz. 124), którym znowelizowano przepis art. 10. Od dnia wejścia tej nowelizacji w życie - od dnia 15 marca 2001 roku, a więc już po uchwaleniu spornego planu, ale jeszcze przed jego wejściem w życie - przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p. zyskał brzmienie następujące: "W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, w tym tereny, które mogą być przeznaczone pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 1.000 m2 - w gminach o liczbie mieszkańców do 20.000, oraz o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2 - w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20.000". Na mocy tej regulacji dodano także art. 31a, który stanowił w ustępie 1, że jeżeli w miejscowym planie nie przeznaczono terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1, zarząd gminy może dokonać analizy terenów przeznaczonych w tym planie pod usługi i handel w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę tych obiektów, zaś w ustępie 2 przewidziano obowiązek dokonania takiej analizy, jeżeli został złożony wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę takiego obiektu. W myśl ustępu 3 analizę wraz z prognozą zarząd gminy przekazuje radzie gminy ze stosownym wnioskiem. Wniosek może dotyczyć w szczególności zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającej na wprowadzeniu zakazu budowy obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1. W dniu 27 marca 2003 r. została uchwalona ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717), która zastąpiła dotychczasową regulację prawną - ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. W art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. w wersji pierwotnej przewidziano, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8. Ten przepis wskazywał natomiast, iż w studium określa się w szczególności: obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Następnie ustawą z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1713) do art. 10 dodano ust. 3a wskazujący, że jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m², w studium określa się obszary, na których mogą być one usytuowane oraz ust. 3b, zgodnie z którym lokalizacja obiektów, o których mowa w ust. 3a, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmieniono również art. 15 ust. 3 pkt 4, który przewiduje obecnie, że w planie miejscowym określa się granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 3a. Ponadto do art. 15 dodano ust. 2a stanowiący, że plan miejscowy przewidujący lokalizację obiektu handlowego, o którym mowa w art. 10 ust. 3a, sporządza się dla terenu położonego na obszarze obejmującym co najmniej obszar, na którym powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w wyniku realizacji tego obiektu. Zmiany te weszły w życie z dniem 11 listopada 2015 r. Podkreślenia wymaga, że organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, iż mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Wraz ze zmianą przepisów ustaw akty prawa miejscowego powinny ulegać stosownym zmianom. Organy gminy mają ustawowy obowiązek poddawania analizie zachodzących zmian faktycznych i prawnych w kontekście aktualności planów miejscowych, a celowi dostosowania planu zagospodarowania przestrzennego do zachodzących zmian służą art. 32 i art. 33 u.p.z.p. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. W ustępie 2 przewidziano, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27. Zgodnie z art. 32 ust. 3 przy podejmowaniu uchwały, o której mowa w ust. 2, rada gminy bierze pod uwagę w szczególności zgodność studium albo planu miejscowego z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 oraz art. 16 ust. 1. Przywołany art. 33 u.p.z.p. stanowi natomiast, że jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Podkreślenia wymaga, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 lipca 2000 r. zmieniającej ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym - a więc od dnia 15 marca 2001 r. - obowiązuje zasada (utrzymana również w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r.), że jeśli występuje taka potrzeba, to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tereny, które mogą być przeznaczone pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2.000 m2. Od tego momentu projekt budowlany przewidujący realizację wielkopowierzchniowego obiektu handlowego może być zatwierdzony tylko wówczas, jeśli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje wprost lokalizację takich obiektów, określając tereny, na których mogą być one usytuowane. Od dnia 15 marca 2001 r. zatem, jeżeli rada gminy przewiduje lokalizację wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na terenie gminy, wówczas musi określić w planie tereny pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2.000 m2. Jeśli zatem organy samorządu terytorialnego po dniu 15 marca 2001 r. nie przewidują w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych pod budowę obiektów handlowych wielkopowierzchniowych, to znaczy, że takiej potrzeby nie stwierdziły bądź nie uznały. Nie można wówczas w takich przypadkach domniemywać możliwości lokalizacji omawianych inwestycji, a zatem w takiej sytuacji organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają podstaw do zatwierdzenia projektu, który przewiduje budowę obiektu o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2. Jak już wskazano, art. 32 u.p.z.p. obliguje rady gminy do dokonywania oceny (w formie uchwały) aktualności studium i planów miejscowych, a przy podejmowaniu uchwał aktualizacyjnych rady mają obowiązek wzięcia pod uwagę zgodności studium i planów z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 i art. 15 ustawy. Przepis art. 33 ustawy mówi natomiast o konieczności zmiany studium lub planu miejscowego, jeżeli wynika to ze zmiany ustaw. Oznacza to, że rada gminy, która w dotychczas obowiązującym planie nie uwzględniła lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a chce, żeby taki obiekt powstał, musi dokonać w tym zakresie zmiany planu. Uwzględniając powołane przepisy, w szczególności art. 10, art. 15 oraz art. 32 i art. 33 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzić trzeba, że skoro Rada Gminy (będąc zobligowana powołanymi przepisami do oceny aktualności planów oraz do ich dostosowywania do nowych przepisów) nie podjęła działań zmierzających do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], przyjętego uchwałą z [...] marca 2001 r., w celu określenia obszarów pod wielkopowierzchniowe obiekty handlowe, to znaczy, że nie przewiduje lokalizacji takich obiektów na terenie [...]. Niepodejmowanie przez Radę Gminy działań w celu zmiany planu nie świadczy o jej bierności czy zaniechaniu, lecz wskazuje na przyjęcie takiego kierunku polityki przestrzennej, który nie przewiduje możliwości lokalizacji takich obiektów na wskazanym terenie. Potwierdza to również treść uchwały Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, podjętej pod rządami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc już w momencie, gdy konieczne jest wskazanie w studium terenów, na których przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy w dacie przyjęcia ww. uchwały stanowił, że w studium określa się obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2. Zauważyć trzeba, że również we wskazanym studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] nie przewidziano na terenie [...] obszarów pod wielkopowierzchniowe obiekty handlowe. Brak zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], przyjętego uchwałą z dnia [...] stycznia 2001 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 13 lipca 2000 r. zmieniającej ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., jak również treść studium z 2006 roku, wskazują zatem na świadomą i celową politykę przestrzenną Gminy, która nie przewiduje lokalizacji takich obiektów handlowych na terenie [...]. Podzielić należy więc stanowisko organów orzekających w sprawie, że nie jest możliwe realizowanie na terenie [...] na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 26 UM wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Organy orzekające w sprawie dokonały zatem prawidłowej interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] z [...] stycznia 2001 r. i zasadnie oceniły, że planowana inwestycja nie jest zgodna z jego regulacjami, co z uwagi na treść art. 35 ustawy Prawo budowlane nie pozwalało na udzielenie pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.