VII SA/Wa 2056/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi [....] Sp. j. z siedzibą w [..] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] lipca 2014 r. znak: [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [....] Sp. j. z siedzibą w [....] kwotę 456 zł (czterysta pięćdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...] , znak: [...] , odmawiającej stwierdzenia na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] , nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] , znak: [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. j. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z ulicy [...] na teren działki nr ew. [...] obr. [...] (zakres inwestycji w całości na terenie pasa drogowego ul. [...] nr ew. [...] obr. [...] ), sprostowanej postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...] , znak: [...] - uchylił decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] . Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: [...] Sp. z o.o. w dniu 26 lutego 2014 r. (data stempla pocztowego) złożyła wniosek do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu. W ocenie wnioskodawcy decyzja obarczona była wadą powodującą jej nieważność z uwagi na fakt, iż inwestor nie posiadał zgody wszystkich współużytkowników wieczystych dz. nr ew. [...] objętej inwestycją na wykonanie wnioskowanych robót budowlanych. W wyniku rozpoznania ww. wniosku, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z2013r., poz. 267), w związku z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]. Organ wskazał, że inwestor [...] Sp. Jawna współużytkownicy wieczyści działki nr ew. [...] wystąpili o udzielenie pozwolenia na budowę zjazdu z ulicy [...] na teren działki nr ew. [...]obręb [...] przy czym zakres inwestycji w całości przypadał na teren pasa drogowego ul. [...], działki nr ew. [...] obr. [...]. Inwestorzy legitymowali się decyzją zarządcy drogi wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] zezwalającą na lokalizację nowego zjazdu. Ponadto, swoje prawo do budowy zjazdu wyrazili w prawidłowo wypełnionym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu pierwszej instancji , zgoda zarządcy drogi, na lokalizację zjazdu, w sytuacji gdy inwestycja nie przekracza granic pasa drogowego jest wystarczająca do uznania, iż wnioskodawca posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ww. decyzji zarządcy wskazano, że zezwolenie zarządcy wyrażone w tejże decyzji stanowi prawo dysponowania nieruchomością oznaczoną nr ew. [...] obręb [...] (pas drogowy ulicy [...] ). Pozostałym użytkownikom, czy współwłaścicielom nieruchomości do której zjazd będzie się odbywał przysługuje jedynie legitymacja do udziału w postępowaniu zmierzającym do uzyskania pozwolenia na budowę. Żaden przepis prawa nie wymaga uzyskania zgody wszystkich właścicieli lub współużytkowników na wykonanie zjazdu w granicach pasa drogowego. Organ, dalej argumentując podjęte rozstrzygnięcie stwierdził, że przy wniosku o pozwolenie na budowę inwestor złożył, opracowany przez osobę uprawnioną i zgodny z przepisami, projekt budowlany. Z jego analizy wynika, iż przedmiotowy zjazd został uzgodniony przez zarządcę drogi zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach oraz spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r., nr 43, poz. 430). Inwestor posiadał także decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2012 r., dla inwestycji polegającej na budowie parkingu oraz przebudowie istniejącego placu manewrowego do realizacji przy ul. [...] dz. nr ew. [...] w [...] . W pkt 4C decyzji wskazano, iż dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie przez projektowany zjazd z ul. [...] . Dodatkowo wskazano, iż na budowę zjazdu inwestor winien otrzymać zgodę wraz z warunkami i parametrami technicznymi określonymi przez zarządcę drogi, co też inwestor uczynił. W ocenie organu pierwszej instancji powyższa argumentacja wskazuje, że przy wydawaniu decyzji pozwolenia na budowę, kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, spełnione zostały wymogi określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 35 ust 4 ustawy Prawo budowlane jeżeli spełnione są przesłanki określone ww. przepisami właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Nawiązując do przesłanek nieważnościowych opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. organ wskazał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r., nie została dotknięta wadą wymienioną wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani żadną inną wymienioną w art. 156 § pkt 1 - 7 k.p.a. zatem należało odmówił stwierdzenia jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpoznania odwołania [...] sp. z o.o. od decyzji Wojewody [...] , zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją a szczegółowo opisaną na wstępie - uchylił decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] . W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że w dacie wydania pozwolenia na budowę, nieruchomości stanowiące działki ewidencyjne nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...] nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zamierzenie budowlane w postaci budowy zjazdu publicznego w pasie drogowym drogi stanowi zmianę zagospodarowania terenu, a zatem inwestor winien uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu publicznego z ulicy [...] na teren działki nr ew. [...] obr. [...] . Z akt sprawy wynika zaś, że w dacie wydania spornej decyzji nie istniała ważna decyzja o warunkach zabudowy, wydana dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponadto, brak omówionej powyżej decyzji o warunkach zabudowy powoduje, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] , została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Powyższe skutkuje również rażącym naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Z uwagi bowiem na brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu, nie istnieje możliwość sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego wskazane naruszenia mają charakter rażący, bowiem wywołują skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Naruszone przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, zaś niespełnienie jednego z kluczowych warunków do uzyskania pozwolenia na budowę, tj. wcześniejszego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwia ustalenie, czy realizacja danej inwestycji jest w ogóle dopuszczalna z punktu widzenia ładu przestrzennego oraz procesu racjonalnego gospodarowania terenem. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że dla przedmiotowej inwestycji została wydana decyzja Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji, zezwalającej na lokalizację nowego zjazdu z ul. [...] w [...] do działki nr ew. [...] obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Decyzja ta choć określa pewne warunki usytuowania zjazdu, to jednak nie zastępuje decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie zwalnia z konieczności jej uzyskania. Zgodnie z art. 29 ust. 3 zd. 2 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, zaś jak stanowi ust. 4 w/w przepisu, odmowa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu jest możliwa ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Z treści w/w przepisu wynika, że w decyzji wydanej w trybie art. 29 ust. 1, zarządca drogi rozstrzyga o dopuszczalności usytuowania z punktu widzenia warunków technicznych, m.in. bezpieczeństwa dróg publicznych. Brak jest natomiast przepisu, który uprawniałby zarządcę do rozstrzygania o dopuszczalności lokalizacji zjazdu z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego. Możliwa jest sytuacja, że inwestor posiada pozytywną decyzję o lokalizacji zjazdu ze względu na spełnianie wymogów technicznych, jednakże z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też decyzji o warunkach zabudowy, wynika zakaz lokalizacji zjazdu. Organ II instancji podkreślił, że w zgromadzonej dokumentacji znajduje się jedynie dołączona do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] , ustalająca dla [...] Sp.j. z siedzibą w [...] sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie parkingu oraz przebudowie istniejącego placu manewrowego obejmującego jego powiększenie oraz wymianę nawierzchni, przewidzianego do realizacji na działce nr ew. [...] obręb [...] w [...] przy ul. [...]. Jednakże zarówno z jej treści, jak też załącznika graficznego nr 1 do wskazanego rozstrzygnięcia nie wynika, aby obejmowało ono budowę zjazdu na działce nr ew. [...] obr. [...]. Pozwolenie na budowę zostało poprzedzone wydaniem decyzji Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji zezwalającej na lokalizację nowego zjazdu z ul. [...] w [...] do działki nr ew. [...]obręb [...]. Jak wynika z projektu budowlanego inwestycją objęty jest teren pasa drogowego od krawędzi jezdni ul. [...] (działka nr [...]obr. [...]) do granicy działki nr [...] obr. [...]. Natomiast na działce nr [...]obr. [...] nie zostały przewidziane jakiekolwiek roboty budowlane. Tym samym inwestor zobowiązany był do złożenia oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wyłącznie w stosunku do działki nr [...] obr. [...]. Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ew. [...] obr. [...] na cele budowlane. Skoro na inwestora nie ciążył obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością działką nr [...] obr. [...] , to nie miało znaczenia na gruncie niniejszej sprawy to, czy faktycznie takie prawo posiadał (tj. uzyskał zgodę pozostałych współużytkowników wieczystych na realizację inwestycji). Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że analiza kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...], doprowadziła do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., poza wskazanym wyżej rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Decyzja ta wydana została w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie była i nie jest trwale niewykonalna. Organ drugiej instancji wskazał, że skoro decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...], odmawiającą stwierdzenia na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] , nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] i stwierdzić nieważność tej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. J. dochodząc jej uchylenia w całości. Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie oraz naruszenie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) poprzez jego nieuwzględnienie. W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że w dniu 22 marca 2013 r. Prezydent Miasta [...] wydał spółce [...] Sp. J. pozwolenie na budowę zjazdu publicznego z ul. [...] w [...] . Zjazd został wykonany i zgłoszony do odbioru. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] , zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. powiadomił o braku sprzeciwu odnośnie przystąpienia do użytkowania zjazdu. Skarżąca zaznaczyła też, że ww. pozwolenie na budowę poprzedzone było wydaną przez właściwego zarządcę drogi decyzją - zezwoleniem z dnia [...] października 2012 r. na lokalizację zjazdu. Skarżąca spółka wyjaśniła także, iż lokalizacja i budowa zjazdu związana była z realizacją zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie parkingu oraz przebudowie istniejącego placu manewrowego na działce położonej w [...] przy ul. [...] , dla którego to przedsięwzięcia wydana została decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., przewidująca dostęp do nieruchomości "poprzez projektowany zjazd z ul. [...]". Spółka powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych podniosła, że w orzecznictwie jest prezentowane stanowisko odnośnie braku konieczności wykazywania się przez inwestora dodatkową decyzją o warunkach zabudowy przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę zjazdu z drogi publicznej w sytuacji, gdy na to zamierzenie wydane już zostało zezwolenie na lokalizację zjazdu przez właściwego zarządcę drogi. Ponadto, nawet gdyby na tle powyższej kwestii ścierałyby się różne poglądy orzecznictwa to nie dopuszczalne byłoby formułowanie zarzutu rażącego naruszenia prawa. Skarżąca spółka wskazała również, że nie ma rozbieżności między planem a dopuszczoną w decyzji pozwolenia na budowę inwestycją – wydano decyzje o warunkach zabudowy przewidującą obsługę komunikacyjna właśnie z ulicy, oczywiście po uzyskaniu stosownych zezwoleń zarządcy drogi i pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył ,co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa. Szczególnego podkreślenia wymaga w niniejszej sprawie to, że postępowanie administracyjne prowadzone było w nadzwyczajnym trybie postępowania nieważnościowego. Stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w tym trybie określone zostały w przepisie art. 156 k.p.a. Jedną z nich jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ). W orzecznictwie sądowo administracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717). Zdaniem Sądu, organ drugiej instancji błędnie przyjął, że decyzja pozwolenia na budowę, kontrolowana w niniejszym postępowaniu, dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa – wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane, ponieważ inwestor nie przedłożył decyzji o warunkach zabudowy dla działki objętej inwestycją. Sąd orzekający w sprawie niniejszej stoi na stanowisku, że inwestor legitymujący się decyzja lokalizacyjną, występując o pozwolenia na budowę zjazdu nie musi legitymować się decyzja o warunkach zabudowy w przedmiocie tej inwestycji. W orzecznictwie sądowo administracyjnym na tle roli decyzji lokalizacyjnej w postępowaniu o pozwolenia na budowę nie jest jednak prezentowane jednolite stanowisko. A skoro tak, to ocena ww. wymogu nie może być kwalifikowana przez prymat przesłanki nieważnościowej - rażącego naruszenia prawa. Powtórzmy jeszcze raz, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy dochodzi do oczywistego naruszenia prawa, skoro w tym przypadku nie ma jasnego obrazu, co do relacji decyzji o warunkach zabudowy i decyzji lokalizacyjnej, to nie można w braku decyzji o warunkach zabudowy upatrywać stanu, pozwalającego na uznanie, że doszło do wydania decyzji pozwolenia na budowę w warunkach kwalifikowanego naruszenia prawa – art. 32 ust 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane . Sąd podziela argumentację organu drugiej instancji, co do ustalenia, że kontrolowana decyzja pozwolenia na budowę nie jest obarczona żadną z pozostałych wad skutkujących nieważność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności, wbrew stanowisku inicjatorów postępowania nieważnościowego współużytkowników działki o nr ew. [...] - inwertor nie musiał legitymować się ich zgodą, na potrzeby realizacji zjazdu na teren działki o nr ew. [...] ale realizowanego w całości na terenie pasa drogowego – działka o nr ew. [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, będzie miał na uwadze stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz lit c , art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)