VII SA/Wa 206/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi I. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] października 2007r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, stwierdził z urzędu nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] listopada 2006r. Nr [...], o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki we własnej decyzji z dnia [...] listopada 2006r., Nr [...], którą organ nadzoru stopnia powiatowego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) nałożył na F. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 22 stycznia 2006r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. C. w O.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że termin wykonania w/w obowiązku został określony na 22 stycznia 2006r., natomiast postanowieniem z dnia [...] listopada 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 113 § 1 Kpa, sprostował w/w decyzję stwierdzając, że wyznaczony termin wykonania obowiązku był wynikiem błędu pisarskiego, gdyż zamiarem organu było określenie terminu na 22 styczeń 2007r. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w trybie art. 113 § 1 Kpa, nie podlegają sprostowaniu błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej mocy prawnej. Określenie terminu wykonania obowiązku jest jednym z najistotniejszych, obligatoryjnych z mocy ustawy, składników decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Termin ten, jako kluczowy element sentencji decyzji, nie może być zatem modyfikowany w trybie sprostowania oczywistej omyłki. Zważywszy na racjonalność działania organu podstawowej instancji można wprawdzie ocenić, że błędnie termin wykonania obowiązku został określony na datę przeszłą. Ustanowienie tego terminu w drodze postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej rażąco więc narusza przepis art. 113 § 1 Kpa oraz przepisy art. 6 Kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez modyfikowanie obowiązku strony bez podstawy prawnej. Od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r. I. M. wniosła w ustawowym terminie zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 113 § 1 Kpa organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste pomyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Tryb rektyfikacji decyzji administracyjnych ustanowiony w art. 113 § 1 Kpa przewidziany jest dla wadliwości nieistotnych. A contrario zatem w tej formie nie jest możliwe takie ingerowanie w treść decyzji administracyjnej, które mogłoby prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji czy do ponownego rozstrzygnięcia sprawy odmiennego od pierwotnego. W świetle powyższego, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postanowienie z dnia [...] października 2007r. o stwierdzeniu nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] listopada 2006r. prostującego oczywistą omyłkę - jest rozstrzygnięciem prawidłowym, a zatem należało utrzymać je mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, art. 16 § 1, art. 111, art. 113 § Kpa, poprzez błędną wykładnię tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie. Jej zdaniem, błędnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął za [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł wydać postanowienia o sprostowaniu oczywistej pomyłki pisarskiej i dokonać sprostowanie daty z dnia 22 stycznia 2006r. - na dzień 22 stycznia 2007r. Ponadto organ II instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 Kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu postanowienia II instancji do zarzutów zawartych w zażaleniu. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności, skarga jest pełni uzasadniona i brak było postaw, aby wzruszać postanowienie w szczególnym trybie nadzwyczajnym jakim jest twierdzenie nieważności. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zapadły z naruszeniem prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie postanowienia organów obu instancji zapadły w postępowaniu nieważnościowym, które jest postępowaniem szczególnym i przeprowadzane jest przez organ nadzorczy w rozumieniu art. 17 pkt 3 Kpa. Decyzja administracyjna (postanowienie) wydana w postępowaniu nieważnościowym, stanowi wyjątek od zasadny trwałości aktu administracyjnego, wyrażonej w art. 16 Kpa - jako podstawowej zasady ogólnej postępowania administracyjnego. A więc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, przeprowadzone w trybie art. 156 § 1 Kpa, rządzi się własnymi prawami. Jedynie w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek enumeratywnie wymienionych w/w przepisie, organ może stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. W innym wypadku - zmuszony jest odmówić stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005r., sygn. akt III SA/Wa 2297/05, publ. LexPolonica nr 1253729). A więc naruszenie to musi być oczywiste (tzn. organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej) i na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 27 października 2003r. o sygn. akt. IVSA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318). Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] listopada 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. sprostował niewłaściwie wpisaną datę wykonania nałożonego obowiązku, zamiast 22 stycznia 2006r. - wpisano 22 stycznia 2007r. Następnie, w wszczętym z urzędu postępowaniu nieważnościonym, właściwe organy nadzoru budowlanego wyższego stopnia, uznały, że postanowienie to zapadło rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, zaprezentowane przez organy administracyjne obu instancji stanowisko jest błędne, ponieważ postanowieniu z dnia [...] listopada 2006r. nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa. Na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zmiana treści decyzji administracyjnej (odpowiednio postanowienia) może nastąpić w drodze zmiany, sprostowania bądź uzupełnienia, przy czym każda z tych instytucji dotyczy innych kwestii, jest regulowana innymi przepisami i dokonuje się w innym trybie. Różnica między zmianą decyzji a sprostowaniem decyzji wynika z tego, czy decyzja jest dotknięta wadą istotną, czy też nieistotną, co decyduje również o formie rozstrzygnięcia - decyzją lub postanowieniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2002r., sygn. akt IV SA 136/02, publ. M. Praw. 2002/24/1108). Zgodnie z art. 113 § 1 Kpa organ administracji może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. W wyroku z dnia 19 listopada 1997r., sygn. akt SA/Sz 1059/97 (publ. LexPolonica nr 341386) Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie stwierdził, że redakcja tego przepisu jednoznacznie wskazuje na to, że wszystkie wymienione wady decyzji charakteryzuje cecha ich oczywistości (czyli że są to błędy "widoczne na pierwszy rzut oka" bez potrzeby przeprowadzania dodatkowych badań, czy ustaleń), stanowiąca jednocześnie granice dopuszczalności sprostowania, które wyrażają się w tym, że sprostowanie nie może prowadzić do zmiany merytorycznej decyzji. W literaturze oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, iż nie mogą podlegać sprostowaniu w trybie przewidzianym w art. 113 § 1 Kpa błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej (patrz: A. Adamiak i J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 6. wydanie, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 529). Błąd pisarski to widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia albo widoczne niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów. Na równi z błędami pisarskimi i rachunkowymi potraktowano inne oczywiste omyłki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2001r., sygn. akt II SA 863/00, publ. LEX nr 75522). Tak więc, postanowienie podjęte w trybie art. 113 § 1 Kpa może dotyczyć tylko nieistotnych wadliwości decyzji, polegających na prostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek, które nie wpływają na zmianę rozstrzygnięcia podjętego w prostowanej decyzji, natomiast w przypadku gdy decyzja dotknięta jest istotną wadą - zmiany organ dokonuje decyzją na podstawie art. 154 - 163 Kpa. Zaskarżonym postanowieniem oraz poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji uznano, że zmiana daty - w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, która określa termin do wykonania nałożonego obowiązku - jest wadą nie podlegającą sprostowaniu, ponieważ ingeruje w merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem Sądu, w świetle zaprezentowanego wyżej stanowiska orzecznictwa i doktryny, należy uznać, że jest to błędne stanowisko. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W tym miejscu należy stwierdzić, że jednym z koniecznych elementów decyzji wydanej na podstawie w/w przepisu prawa budowlanego jest określenie przez organ administracyjny terminu wykonania obowiązku. Termin ten nie jest sprecyzowany w ustawie i pozostawiony jest uznaniu organu administracyjnego, który biorąc pod uwagę okoliczności danej sprawy winien określić termin realny do wykonania nałożonego obowiązku. Termin ten ma więc charakter instrukcyjny dla strony postępowania i organu administracyjnego, ponieważ nie wypełnienie przez stronę nałożonego obowiązku w terminie powoduje zastosowanie z mocy ustawy sankcji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 5 prawa budowlanego. W niniejszej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w decyzji z dnia [...] listopada 2006r. błędnie określił datę wykonania obowiązku, tj. 22 stycznia 2006r., jednak biorąc pod uwagę okoliczności sprawy i charakter tego błędu (tkwiącego jedynie w dacie "roku"), należy uznać, że miał on charakter oczywistej omyłki pisarskiej. Inaczej sprawa wyglądałaby, gdyby organ poprzez sprostowanie, np. spowodował wydłużenie terminu do wykonania obowiązku. Taka praktyka byłaby niedopuszczalna, jako naruszająca art. 113 § 1 Kpa. Dlatego, postanowieniem z dnia [...] listopada 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. sprostował niewłaściwie wpisaną datę wykonania nałożonego obowiązku, zamiast 22 stycznia 2006r. - wpisano 22 stycznia 2007r. Ponieważ sprostowany błąd pisarski był tego rodzaju, że jego oczywistość można było stwierdzić porównując treść decyzji z jego uzasadnieniem oraz zawartymi w aktach dokumentami należy uznać, że miał on charakter oczywistej omyłki. Ponadto dokonane sprostowanie w niniejszej sprawie, tj. zmiana daty - w zakresie "roku", nie jest istotnym błędem, którego organ administracyjny dopuścił się w stosowaniu prawa, bowiem nie doszło do zmiany ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. A więc w wyniku dokonanego sprostowania nie doszło do zmiany żadnej z wymienionych wyżej okoliczności, które miałyby ewentualny wpływ na legalność postanowienia z dnia [...] listopada 2006r. Tak więc w/w sprostowanie nie ma wpływu na merytoryczną treść prostowanej decyzji, dlatego należy uznać, że decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadły z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, ponieważ postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego O. z dnia [...] listopada 2006r. nie narusza prawa, a tym bardzie jego kwalifikowanej postaci, jakim jest rażące naruszenie prawa. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.