VII SA/Wa 206/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi B. P. i A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania L. Ż. i T. Ż., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nakazującą L. Ż. i T. Ż. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku oznaczonego nr [...] zlokalizowanego w północno-zachodniej części działki nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w wyniku czynności kontrolnych, przeprowadzonych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] sierpnia 2013 r., stwierdzono, iż w północno-zachodniej części działki nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w [...], istnieje parterowy murowany budynek o wymiarach 12,16 m x 79,33 m. Inwestor nie dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę tego budynku. W tej sytuacji organ pierwszej instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenia robót budowlanych i nałożył na L. Ż. i T. Ż. (dalej: inwestorzy) obowiązek sporządzenia i dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z projektem zagospodarowania działki sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłożony projekt budowlany nie spełniał wymogów formalnych dlatego organ powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2014r wydanym na podstawie art. 49 ust 3 Prawa budowlanego zobowiązał inwestorów do usunięcia w zakreślonym terminie wskazanych nieprawidłowości. Ponieważ złożony przez inwestorów już poprawiony projekt budowlany nadal nie spełniał warunków określonych w przepisach Prawa budowlanego oraz naruszał przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu dlatego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał inwestorom rozbiórkę przedmiotowego budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując sprawę ponownie wskutek wniesionego przez inwestorów odwołania wezwał inwestorów lub osobę przez nich upoważnioną do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu w terminie 7 dni od otrzymania wezwania w celu złożenia wyjaśnień w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym. W dniu [...] września 2014 r. stawili się pełnomocnicy wezwanych, którym został wydany 1 egzemplarz projektu budowlanego celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym. W dniu [...] listopada 2014 r. pełnomocnicy dostarczyli organowi odwoławczemu 4 egzemplarze projektu budowlanego, uzupełnionego zgodnie z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. Organ odwoławczy podkreślił, że ważne jest, aby okoliczności faktyczne będące podstawą zastosowania przepisów nakazujących tak daleko idącą ingerencję organu administracji publicznej jaką jest rozbiórka obiektu budowlanego, były analizowane i oceniane przez organ w każdym indywidualnym przypadku ze szczególną wnikliwością oraz przy zachowaniu bezwzględnie obowiązujących reguł proceduralnych. Ewentualne uchybienia zarówno w procesie gromadzenia materiału dowodowego, jak i oceny wszystkich elementów tego materiału, mogą bowiem mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu, którego wykonanie powoduje trudne do odwrócenia skutki. Organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo ustalono, iż budynek objęty postępowaniem został wykonany w warunkach samowoli budowlanej, regulowanej przepisami Prawa budowlanego z 1994 r. Taki stan faktyczny wypełnia przesłankę zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, którego dyspozycja odnosi się do samowolnej budowy (tj. bez pozwolenia na budowę) obiektu budowlanego lub jego części. Tym samym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego za zasadne uznał zastosowanie tego przepisu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Organ wskazał, że po stwierdzeniu samowolnej budowy budynku postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. wstrzymano roboty budowlane i nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji, której przedłożenie traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wznowienie robót budowlanych (jeśli budowa nie została zakończona). Po pozytywnej analizie złożonej dokumentami właściwy organ w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Jeżeli zobowiązany uiści opłatę organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zatwierdzić projekt budowlany i wydać pozwolenie na wznowienie robót, jeśli te nie zostały zakończone. Natomiast zgodnie z art. 48 ust. 4 oraz art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia obowiązku przedłożenia wymaganej dokumentacji lub też nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, stosuje się przepis art. 48 ust. 1 ustawy, tj. organ nakazuje rozbiórkę stwierdzonej samowoli. Pełnomocnicy inwestora dostarczyli do organu odwoławczego 4 egzemplarze projektu budowlanego, uzupełnionego zgodnie z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. Organ podkreślił, że ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, a także, że unormowana art. 48 Prawa budowlanego instytucja rozbiórki nie działa automatycznie, bowiem nakaz rozbiórki jest bardzo daleko idącym środkiem rodzącym poważne skutki materialne. Z tego względu nie można stosować go w sytuacjach, kiedy inwestor przejawia – jak w niniejszej sprawie – chęć legalizacji samowoli budowlanej. Ponieważ na dzień wydania decyzji organu drugiej instancji nie znajduje uzasadnienia orzeczenie obowiązku rozbiórki ze względu na brak przedłożenia kompletnych dokumentów, organ ten jest zobligowany do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu, ocena przedłożonej dokumentacji wykracza poza art. 136 k.p.a. i pozbawiłaby strony instancyjnej kontroli wydanego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wnieśli B. P. i A.P., zarzucając naruszenie: 1) art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, 2) art. 50 k.p.a. przez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, co miało wpływ na wynik postępowania, 3) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, co doprowadziło do uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpoznania sprawy, choć uchylona decyzja była zgodna z prawem. W ocenie skarżących, art. 50 k.p.a. nie może "zastępować" ani służyć obejściu przepisów prawa budowlanego, które są jedynymi przepisami, jakie może zastosować organ nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy nakłada na stronę obowiązek określony w art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W ten sposób dano stronie kolejny – trzeci – termin do wykonania obowiązku. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wynika, że inwestor w trakcie postępowania odwoławczego przedstawił uzupełniony projekt budowlany zgodnie z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. W świetle powyższego na dzień orzekania przez organ odwoławczy decyzja nakazująca rozbiórkę ze względu na brak przedłożenia uzupełnionego projektu budowlanego nie znajduje uzasadnienia. Organ odwoławczy jest zobowiązany do uwzględnienia zmiany stanu faktycznego w postaci uzupełnienie dokumentacji, której ocena wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a. Zmiana stanu faktycznego obliguje więc organ II instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. W dacie orzekania przez organ odwoławczy odpadła przesłanka z powodu której została wydana decyzja rozbiórkowa. Mianowicie inwestorzy przedstawili uzupełniony projekt budowlany zgodnie z wytycznymi organu pierwszej instancji zawartymi w postanowieniu z dnia [...] marca 2014 r. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż ocena tego projektu przez organ odwoławczy wykraczałaby poza dyspozycję art. 136 k.p.a. i naruszała art. 15 k.p.a. pozbawiając strony instancyjnej kontroli wydanego rozstrzygnięcia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wskazał, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r., sygn. akt II SA 49/92, niepubl.). Fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 k.p.a. zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 k.p.a. art. 8 k.p.a. art. 9 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wezwał inwestorów lub osoby upoważnione do osobistego stawiennictwa w celu złożenia wyjaśnień w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Z protokołu przyjęcia interesantów w dniu [...].09.2014r wynika, że stawili się pełnomocnicy wezwanych – J, K. i H. A., którym został wydany egzemplarz projektu budowlanego celem usunięcia nieprawidłowości wskazanych przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie osoby te zobowiązały się dostarczyć uzupełniony projekt w terminie 60 dni z uwagi na konieczność uzyskania mapy do celów projektowych. W ocenie Sądu opisane wyżej działanie organu odwoławczego zakwestionowane przez skarżących jest prawidłowe. Organ odwoławczy stosując się do ogólnych zasad postępowania administracyjnego ma obowiązek podejmować wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli ( art. 7 k.p.a. ). Stosownie do art. 9 k.p.a. organ administracji publicznej czuwa nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udziela im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek informowania i wyjaśnienia stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. W rozpoznawanej sprawie inwestorzy nie byli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika dlatego wezwanie ich do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu, a następnie wydanie projektu budowlanego w celu jego uzupełnienia świadczy o realizowaniu obowiązków wynikających z wyżej wymienionych przepisów. Wbrew zarzutowi skargi nie doszło do naruszenia art. 50 k.p.a., bowiem obowiązkiem organu było udzielenie osobom reprezentujących inwestorów niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, jak należy postąpić aby uniknąć szkody. Podkreślić należy, że wobec faktu, iż nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów ustawy Prawo budowlane, powodującą zazwyczaj nieodwracalne skutki, nie można stosować tej sankcji w sytuacjach, kiedy stan faktyczny sprawy zmienił się i nie znajduje uzasadnienia orzeczenie obowiązku rozbiórki ze względu na brak przedłożenia kompletnych dokumentów. Rozpoznając sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien więc w ramach wdrożonej procedury legalizacyjnej ocenić przedłożony na etapie postępowania odwoławczego projekt budowlany, którego wadliwość była przyczyną wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. W tym stanie rzeczy, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). [pic]