VII SA/Wa 2060/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi C. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, oraz postanowienie organu pierwszej instancji numer [...] z dnia [...] grudnia 2005 roku, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego C. w W. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 2060/06 UZASADNIENIE [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na wniosek C., postanowieniem Nr [...] z dnia [...].12.2005r. ,na podstawie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) nałożył na właścicieli działki nr ew. [...] w K. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni licząc od dnia otrzymania postanowienia, inwentaryzacji budowlanej powykonawczej wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych; projektu zagospodarowania działki; zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budynków, obiektów budowlanych i urządzeń infrastruktury, w zakresie o którym mowa w art. 60 ustawy Prawo budowlane. W trakcie oględzin działki przeprowadzonych w dniu [...].08.2005r. stwierdzono istnienie budynku mieszkalnego i innych obiektów budowlanych zagospodarowania terenu takich jak: śmietnik, zbiornik na nieczystości płynne (szambo), studnia, ogrodzenie terenu i obiekty małej architektury. Właściciele nieruchomości M. M. i B. M. nie posiadali dokumentacji budowlanej potwierdzającej fakt legalnego wybudowania obiektów, jak też ich użytkowania. W trakcie dalszego postępowania dołączyli do akt sprawy archiwalną dokumentację budowlaną, tj. decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...].10.1967r. o lokalizacji szczegółowej budowy warsztatu [...] na działce przy ul. [...] w K. oraz decyzja o pozwoleniu na budowę warsztatu z dnia [...].10.1967r. Nr [...], znak: [...] wydana dla W. M., wraz z załącznikiem graficznym. Organ powiatowy przyjął, za oświadczeniem B. M., iż zabudowa działki powstała w latach 70-tych XX w., konkretnie pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane a następnie była przebudowywana i modernizowana. Właściciele nie posiadali dokumentów prawnych ani dokumentacji technicznej wykonanych robót budowlanych. W wyniku powyższych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją Nr [...] z dnia [...].06.2006r. na podstawie art. 49b wyżej cyt. ustawy nakazał rozbiórkę części obiektu budowlanego oraz urządzeń infrastruktury VII SA/Wa 2060/06 zagospodarowania terenu wykonanych bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych właściwemu organowi i doprowadzenie przedmiotowej nieruchomości do stanu, na jaki posiada pozwolenie na budowę z dnia [...].10.1967r. Nr [...], znak: [...]. Organ nadzoru powiatowego przyjął, że wobec: 1. braku pozwolenia na użytkowanie uzyskanego w trybie zgłoszenia właściwemu organowi obiektu w stanie jakim został zaprojektowany i uzyskał pozwolenie na budowę z dnia [...].10.1967 r." 2. stwierdzenia naruszenia przepisów w tym art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 gdzie zgłoszenia właściwemu organowi wymaga remont istniejących obiektów budowlanych 3. niewykonania postanowienia Nr [...] z dnia [...].12.2005r. nakładającego na inwestora określone obowiązki, należało na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) nakazać, w drodze decyzji rozbiórkę części obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia i doprowadzenie nieruchomości do stanu na jaki posiada pozwolenie na budowę z dnia [...].10.1967r. Odwołanie od w/w decyzji w ustawowym terminie złożył pełnomocnik M. M. i B. M., wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu wskazano, że skoro w postępowaniu ustalono, że przedmiotowy budynek wybudowano na podstawia pozwolenia na budowę z 1967 r. jako budynek usługowy, a następnie dokonano jego przebudowy, to kluczowym zagadnienie dla przedmiotowej sprawy jest ustalenie, kiedy ta przebudowa miała miejsce. Odwołujący się wskazali, że dostarczyli szczątkowe dokumenty, które udało im się odnaleźć, z których jednoznacznie wynika, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1967 r. jako obiekt usługowy. Ponadto przedstawili opinię sanitarna z [...] października 1968 r. z której wynika, że już 1968 r. właściciel budynku dokonywał zmiany przeznaczenia budynku na warsztat [...] a ówczesny właściciel budynku został zobowiązany do zaprojektowania osadnika ścieków i śmietnik. Odwołujący się podkreślają, że nabyli przedmiotową nieruchomość w styczniu 1994 r., na której stał budynek w obecnym kształcie i posiadał urządzenia infrastruktury zagospodarowania terenu istniejące do dzisiaj. Budynek w momencie jego kupowania był użytkowany jako budynek mieszkalny. VII SA/Wa 2060/06 Odwołujący się wskazują, że skoro przebudowa budynku nastąpiła przed 1 stycznia 1995 r. to zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, w przedmiotowej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy prawo budowlane z 1974 r. W konkluzji odwołania wskazuje się, że w przedmiotowej sprawie należy przeprowadzić analizę na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a następnie wydać decyzję o nakazie rozbiórki dokonanej rozbudowy lub przystąpić do legalizacji budynku i wydać decyzję zezwalająca na użytkowanie budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości, z urzędu uchylił poprzedzające decyzję postanowienie Nr [...] z dnia [...].12.2005r. i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji w trybie art. 49b Prawa budowlanego z 1994r. Organ II instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie odnośnie całej zabudowy działki w jednym trybie art. 49b w odniesieniu do różnych kategorii obiektów, tj. zarówno do takich, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, jak też do takich, które wymagają zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Omawiany artykuł stanowi podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, a nie do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z uzyskanym pozwoleniem na budowę. W odniesieniu do infrastruktury pomocniczej względem budynku mieszkalnego organ pominął przedłożoną przez Skarżących opinię sanitarną z dnia [...].10.1968r, a winien się do niej ustosunkować. W ocenie organu odwoławczego w razie braku możliwości ustalenia czy obiekt oddano do użytkowania, należałoby przyjąć, iż obiekt ten użytkowany jest legalnie. Zdaniem organu odwoławczego przyjęcie wadliwego trybu postępowania, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również wydanego w tym samym trybie postanowienia dowodowego oraz umorzenie tak prowadzonego postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję złożył C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący wskazuje, że rozstrzygnięcie, nie mieści się w ramach powołanego przepisu art.138 § 2 k.p.a. oraz podnosi, że uchylenie orzeczeń organu I instancji, nastąpiło na skutek wadliwego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania, a nie na skutek tego, że prowadzone przez organ I instancji postępowanie było VII SAM/a 2060/06 bezprzedmiotowe, a tylko wtedy organ odwoławczy mógłby wraz z uchyleniem decyzji organu I instancji orzec o umorzeniu postępowania pierwszej instancji i to na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa a nie na podstawie art. 138 §2 kpa. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł również o uchylenie swojej zaskarżonej decyzji wskazując, że powołany w zaskarżonej decyzji przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie daje podstawy do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Złożonej skardze nie można odmówić słuszności. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Na wstępie należy zauważyć, że organ II instancji błędnie wskazał podstawę swojego orzeczenia tj art. 138 § 2 k.p.a. orzekając zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. W myśl tego przepisu organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji w całości lub w części - w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, tj. uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji, powoduje, że organ drugiej instancji nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze takiego sposobu zakończenia postępowania, bowiem związany jest wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed pierwszą instancją. W sytuacji gdy nie wystąpią przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, a w przypadku gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wspomniany art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania, wobec powyższego należy ich poszukiwać w treści art. 105 k.p.a. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że bezprzedmiotowość postępowania wystąpi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję IVII SAM/a 2060/06 [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umarzając postępowanie przed organem pierwszej instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał na brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie podniósł, że organ orzekał w sprawie w trybie art. 49b w odniesieniu do obiektów różnych kategorii tj. zarówno do takich, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, jak też do takich, które wymagają zgłoszenia zamiaru ich wykonania i właśnie z uwagi na przyjęcie wadliwego trybu postępowania, koniecznym stało się, zdaniem organu, uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz umorzenie tak prowadzonego postępowania administracyjnego. Skład orzekający sądu nie podzielił takiego stanowiska. Organ odwoławczy może umorzyć postępowanie co do istoty tylko wówczas, gdy w wyniku rozpoznania odwołania uchylił decyzję I instancji i stwierdził, że postępowanie przed tym organem jest bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Tymczasem postępowanie w sprawie ustalenia zgodności z prawem przebudowy i rozbudowy obiektu budowlanego zostało wszczęte na wniosek właściciela sąsiedniej nieruchomości. Organ nadzoru budowlanego podjął to postępowanie nie mając jednak dostatecznej wiedzy by wszcząć postępowanie na podstawie określonego przepisu prawa budowlanego, w tym przepisu art.49b ustawy prawo budowlane. Podjął to postępowanie, bo tego żądał uprawniony podmiot, a rzeczą organu było ustalenie stanu faktycznego sprawy i prawnego i przypisanie tego stanu do określonego przepisu prawa. Jeżeli organ wszczął postępowanie w celu ustalenia czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem budowlanym i błędnie lub niedostatecznie ustalił stan sprawy, wydając decyzję w oparciu o art.49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane to nie można twierdzić, że postępowanie takie jest bezprzedmiotowe. W przedmiotowej sprawie ustalono pewne fakty. Ustalono, że budynek wybudowano na podstawia pozwolenia na budowę z 1967 r. jako budynek usługowy, a następnie dokonano jego przebudowy i być może rozbudowy obiektu. Kluczowym zagadnieniem dla przedmiotowej sprawy jest więc ustalenie, kiedy ta przebudowa lub rozbudowa obiektu miała miejsce i w jakim stanie prawnym. Takich ustaleń organ I i II nie dokonał. W tej sytuacji bez ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego i określonych dat przebudowy i ewentualnej rozbudowy nie sposób orzec co do istoty sprawy. W związku z powyższym wydanie przez [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowienia nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., na podstawie art. 49b VII SA/Wa 2060/06 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, było niewątpliwie nieprawidłowe, gdyż przepis ten dotyczy budowy obiektów budowlanych bez dokonania zgłoszenia, a nie do obiektów, do których budowy konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła z oczywistym naruszeniem przepisu art. 49b prawa budowlanego co było wynikiem naruszenia art. 7 i art. 77 w związku z art.80 Kpa . Organ administracyjny powinien podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i obowiązany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Zgodnie z ark 80 k.p.a. organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nadmienić również należy ,że organ odwoławczy, zauważył ,że postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kpa, w stopniu uniemożliwiającym prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę, co do jej istoty czemu dał wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, jednakże podjął rozstrzygnięcie nie pokrywające się z tą częścią jego uzasadnienia. Z tych względów uchylenie decyzji organu I instancji jest jak najbardziej uzasadnione. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 ust.1 pkt. 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) orzekł jak w sentencji wyroku.