VII SA/Wa 2060/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania czynności egzekucyjnej skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] marca 2000r znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie N. nałożył na E. B. działając na podstawie art. 64,116 i 122 ustawy z dnia17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 1991r. Nr.36, poz. 161 z późn. zm), § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 lipca 1990 r. w sprawie opłat za czynności egzekucyjne oraz sposobu przeprowadzania publicznej licytacji i trybu postępowania przy przechowywaniu i egzekucyjnej sprzedaży niektórych rodzajów ruchomości (Dz.U.Nr.47,poz.281) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 4000 zł z powodu uchylania się od obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym. Obowiązek wynikał z decyzji Zarządu [...] Miejskiej Strefy Usług Publicznych w N. z dnia [...] czerwca 1998r., nakazującej inwestorowi E. B. dokonanie rozbiórki altany konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,30 x 3,20,m z dachem stromym dwuspadowym wykonanej bez pozwolenia na budowę. E. B. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji o nakazie rozbiórki jednocześnie wnosząc o wstrzymanie wykonania postanowienia z dnia [...] marca 2000r., o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił wstrzymania czynności egzekucyjnych. W uzasadnieniu organ wskazał, że zobowiązana zawiadomiła pismem z dnia 12 czerwca 2006r., że w dniu 10 lipca 2005r. zrezygnowała z uprawiania działki ogrodowej należącej do Polskiego Związku Działkowców Oddział w K. Jednocześnie poinformowała organ, że przedmiotowa altana o powierzchni 10,56 m2 została w połowie rozebrana, a część nadająca się jest wykorzystana przez aktualnego użytkownika działki [...] letniego emeryta T. J. Organ stwierdził, że wskazana okoliczność nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem o którym mowa w art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ podniósł , że w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ustawodawca pozostawił uznaniu organu ocenę, czy zachodzi w sprawie podstawa do wstrzymania wykonania decyzji. Po rozpatrzeniu zażalenia E. B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podzielając argumentację organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. B. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia go poprzedzającego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o przepis art. 23 ust. o ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( zwanej dalej u.p.e.a.) Zgodnie z art. 23 § 6 upea organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną, tj. organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji, mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1419/99 z istoty tego przepisu wynika, że wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków. Pamiętać przy tym należy, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji "wstrzymania" tego postępowania na wniosek dłużnika, czego domagał się skarżący. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt III SA 7798/98, uprawnienia "wstrzymania czynności egzekucyjnych" wynikające ze wskazanego przez niego w skardze art. 23 upea przysługują organowi sprawującemu nadzór nad organem egzekucyjnym. Mogą być one wykorzystywane wyłącznie w ramach tego nadzoru - kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego - w wypadkach szczególnie uzasadnionych. Wskazany przepis nie daje natomiast żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. W konsekwencji wniosek zobowiązanego do organu nadzoru o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może jedynie stanowić impuls do podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu. Uprawnienie organu nadzoru do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ egzekucyjny powstaje zarówno w przypadku rozpatrywania zażalenia na postanowienia egzekucyjne, jak i w przypadku przeprowadzenia z urzędu czynności kontrolnych u nadzorowanego organu egzekucyjnego. Uprawnienie to ma charakter uznaniowy. Przepis art. 23 § 6 upea zawiera upoważnienie dla organów do orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne to przyznanie organom administracji możliwości wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi. Ze względu na wymagania zasady praworządności, określonej w art. 2 Konstytucji RP, upoważnienie do stosowania uznania administracyjnego musi być zawarte w aktach ustawowych bądź opartych na upoważnieniu ustawowym, nie wolno go domniemywać. Decyzje wydane na podstawie uznania administracyjnego pozostają oczywiście pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydanej decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Władza sądownicza w swych funkcjach kontrolnych nie może przecież zastępować władzy wykonawczej. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych w ramach uznania administracyjnego jest związane z pojęciem nieostrym - "szczególnie uzasadniony przypadek". Organ dysponuje więc pewnym zakresem swobody w odniesieniu zarówno do wykładni tego pojęcia, jak i oceny sytuacji faktycznej. Jeżeli stwierdzi wystąpienie przypadków mieszczących się w hipotezie normy, będzie mógł zastosować uznanie. Jeżeli jednak nie stwierdzi wystąpienia sytuacji odpowiadającej użytemu pojęciu wówczas w ogóle nie będzie wchodziło w grę zastosowanie przez ten organ uznania administracyjnego. Oznacza to, że w takim przypadku organ nie będzie dysponował wyborem, tylko decyzja będzie miała charakter związany. Innymi słowy, w sytuacji kiedy organ stwierdzi, że w sprawie brak "szczególnie uzasadnionego przypadku", przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero stwierdzenie przez organ zaistnienia powyższej przesłanki powoduje konieczność rozważenia, czy należy wstrzymać czynności egzekucyjne. Organy prawidłowo przyjęły, że wskazana przez skarżącego okoliczność nie ma charakteru "szczególnie uzasadnionego przypadku", gdyż za taki może być uznana tylko taka sytuacja, spowodowana określonymi czynnikami na których wystąpienie skarżący nie miałby wpływu, niezależnie od sposobu jego postępowania, mająca charakter losowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2432/04). W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie postanowienie odmawiające wstrzymania czynności egzekucyjnych jest zgodne z prawem, a organy orzekające nie przekroczyły granic zasady swobodnego uznania. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wykonania nakazanych obowiązków, Sąd stwierdza, że organ II instancji trafnie wskazał, że fakt wykonania egzekwowanego obowiązku może być podniesiony w postaci instytucji wnoszenia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, zgodnie z art. 33 upea. Podstawą zarzutu mogą być także inne przyczyny wymienione w art.33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a mianowicie: 1. umorzenie, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, 2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, 3. określenie treści egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego lub bezpośrednio z przepisów prawa, 4. błąd co do osoby zobowiązanego, 5. niewykonalność obowiązku, 6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia wymagalnego w myśl art. 15 § 1, 7. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymuje czynności egzekucyjnych. Organ egzekucyjny może jednak z uzasadnionych powodów wstrzymać te czynności na podstawie art. 35 § 1 powołanej wyżej ustawy. Rozpatrywany przez organ wniosek o wstrzymanie wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego został jednak zgłoszony we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej skarżącej rozbiórkę przedmiotowej altany jako inwestorce i w sposób zgodny z prawem został rozpatrzony przez organ w trybie art. 23 u.p.e.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.