VII SA/Wa 2061/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z N i P N na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących Z N i P N kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem wydanym dnia [...] sierpnia 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że kontrolowanym w postępowaniu odwoławczym postanowieniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] maja 2013r. utrzymującym w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2013r. nakładające grzywnę w celu przymuszenia do wykonania przez Z i P N obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] lutego 2013r. polegającego na wykonaniu rozbiórki ogrodzenia działki nr [...] w miejscowości [...] wybudowanego od strony drogi gminnej. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podkreślił, iż jak wynika z art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Stosownie zaś do art. 148 § 1 kpa "Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania". Na podstawie art. 126 kpa powyższe rozważania należy odpowiednio odnieść do postanowień. W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ostatecznym postanowieniem z dnia [...] maja 2014r., nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2013r., nakładające na Z i P N grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] lutego 2013r., nr [...], polegającego na wykonaniu rozbiórki ogrodzenia działki nr [...] w miejscowości [...] gmina [...] o długości ok. 102, 0 m, wybudowanego po jej stronie zachodniej od strony drogi gminnej (działka nr [...] w [...]). Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013r. Z i P N nadali listem poleconym w dniu [...] stycznia 2014r. Po otrzymaniu przedmiotowego wniosku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia [...] lutego 2014r. wezwał Z i P N do wskazania daty wraz z uzasadnieniem okoliczności, w jakiej powzięli wiadomość o istnieniu przesłanek stanowiących podstawę do wznowienia postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...] lutego 2014r. wnioskodawcy poinformowali, że wobec braku zgody obecnego właściciela nieruchomości, na terenie której zlokalizowane jest ogrodzenie, zobowiązani Z i P N "nie byli podmiotami zdolnymi do prawnego wykonania obowiązku rozbiórki ogrodzenia, nałożonego na nich decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2005r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2005r." Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania zakończonego własnym postanowieniem z dnia [...] maja 2013r., nr [...], wskazując, że wniosek wznowienie postępowania został złożony po terminie. Zdaniem organu datą od której należy liczyć termin do złożenia wniosku jest [...] kwietnia 2007r. tj. dzień sporządzenia i podpisania umowy darowizny, na podstawie której Z i P N przenieśli własność nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] w [...], na której zlokalizowane jest podlegające obowiązkowi rozbiórki ogrodzenia na rzecz M S. Powyższe potwierdza treść księgi wieczystej [...]. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa jest liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie od dnia w którym dowiedziała się o instytucji wznowienia postępowania. Nie jest też istotna w przypadku terminu z art. 148 § 1 kpa świadomość w zakresie prawnego znaczenia okoliczności faktycznej jako podstawy wznowienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 września 2010r., sygn. akt II SA/Rz 279/10). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, ze obowiązany był z urzędu zbadać, czy zachowany został termin określony w art. 148 kpa. Z i P N, jako wnoszący podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa mieli obowiązek udowodnić, że podanie wnieśli przed upływem jednego miesiąca od dnia dowiedzenia się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia, zaś wojewódzki organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do weryfikacji twierdzeń wnioskodawców i wyjaśnienia wszelkich wątpliwości. Odwołujący się postanowienie ostateczne [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013r., nr [...] otrzymali w dniu [...] maja 2013r., a okoliczności faktyczne, które wskazali we wniosku o wznowienie postępowania były im znane od dnia [...] kwietnia 2007r. tj. od dnia zawarcia umowy darowizny. Podanie o wznowienie-postępowania zostało nadane listem poleconym w dniu [...] stycznia 2014r. Zarzut zawarty w zażaleniu z dnia [...] lipca 2014r., dotyczący "rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania na podstawie okoliczności innej niż wskazana przez strony, z całkowitym pominięciem okoliczności wskazanej przez strony jako podstawa wniosku...", należy uznać za niezasadny, albowiem w oświadczeniu z dnia [...] lutego 2014r. M S wskazała, że od początku nie było i nie ma jej zgody na rozbiórkę ogrodzenia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli Z i P N wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane dnia [...] sierpnia 2014r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013r. utrzymującym w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2013r. nakładające na Z i P N grzywnę w celu przymuszenia. W tym miejscu należy podkreślić, że kontrolowane postanowienie zostało wydane w postępowaniu wznowieniowym. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną (postanowieniem), jeżeli rozstrzygnięcie zostało wydane w postępowaniu dotkniętym kwalifikowanymi wadami wymienionymi w art. 145 § 1 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz literaturze w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego wyróżnia się fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania (takich, jak przykładowo: zachowanie terminu czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 1901/11. (LEX nr) "Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Żeby jednak do takich ocen mogło dojść, organ, do którego podanie wpłynęło, musi wcześniej podjąć szereg czynności właściwych dla każdego postępowania administracyjnego (poczynając od badana wymagań formalnych pisma, dalej, ustalających czy wniosek dotyczy w ogóle sprawy administracyjnej, dalej jaki jest jego przedmiot, następnie zbadać właściwość rzeczową i miejscową, ustalić z urzędu, które osoby będą stronami w postępowaniu administracyjnym wszczynanym z urzędu iub na żądanie jednej ze stron, itd.). Wynik tych wstępnych badań daje dopiero możliwość formułowania dalszych wniosków procesowych (...)". Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 kpa postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa taka jest zatem w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku wznowienie postępowania podstawy wznowienia. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 kpa) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Również w literaturze podkreśla się, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 kpa następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. W związku z powyższym organ administracji ze szczególną ostrożnością winien oceniać przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania oraz treść podania o wznowienie. Przenosząc zatem przedstawione rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, iż podstawą materialno-prawną kontrolowanego przez Sąd postanowienia był art. 148 kpa zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jako przesłankę wznowieniową skarżący powołali art. 145 § 1 pkt 5 - wskazując, iż nową okolicznością istniejącą w dacie wydania postanowienia objętego wnioskiem był brak zgody A M S (właścicielki od [...] kwietnia 2007r.) działki nr [...] w [...] na której zlokalizowana jest podlegająca obowiązkowi rozbiórki ogrodzenia przy czym okoliczność ta nie była znana organowi, zaś o jej istnieniu skarżący dowiedzieli się na początku stycznia 2014r. Przedstawili również oświadczenie M S, w którym podała, że od początku nie było i nie ma jej zgody na rozbiórkę ogrodzenia. Treść tego oświadczenia organ zinterpretował w taki sposób, ze już w dacie sporządzenia i podpisania umowy darowizny działki na rzecz M S (tj. [...] kwietnia 2007r.) skarżący znali okoliczność podaną we wniosku o wznowienie postępowania tj. brak zgody obdarowanej na rozbiórkę ogrodzenia - a więc wniosek o wznowienie z dnia [...] stycznia 2014r. został wniesiony do organu z uchybieniem terminu określonego w art. 148 kpa. W ocenie Sądu taka interpretacja oświadczenia oraz wnioski organu są zupełnie dowolne. Organ nie przedstawił analizy ustaleń prowadzących do uznania, iż okoliczności braku zgody właściciela działki na wykonanie rozbiórki ogrodzenia znane były skarżącym od dnia dokonania darowizny działki, przy czym fakt ten nie wynika z treści przedstawionego oświadczenia. W tej sytuacji należy uznać, iż organy prowadząc postępowanie naruszyły art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając ponownie sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art 145 § 1 pkt 1c, art. 135 i art. 162 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.