VII SA/Wa 2061/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M.L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. L. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 290) po rozpatrzeniu odwołania M.L.– uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] lutego 2016r. nakładającą na P. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku produkcyjnego (dz. [...],[...]i [...]) w [...] i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego nałożył powyższy obowiązek i wyznaczył nowy termin jego wykonania. Organ wskazał, że uprzednio decyzją z dnia [...].03.2015 r. uchylił decyzję organu powiatowego z dnia [...].02.2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podczas oględzin [...].09.2015 r. zmierzono powierzchnię zabudowy ww. budynku. Ustalono, że od wydania decyzji nr [...] z dnia [...]05.1998 r. zatwierdzającej projekt robót adaptacyjnych Z-du Spółdz. [...] na Z-d Pracy [...] o profilu spożywczym i dobudowę kotłowni, rozbudowano zakład po jego spaleniu. Od północy wyrównano ściany i zabudowano wnęki. Następnie zwrócono się do Burmistrza [...] o informację, czy na ww. działkach możliwe jest istnienie zakładu produkcyjnego i udostępnienie kserokopii akt. W odpowiedzi w piśmie z [...].11.2015 r. przekazano uwierzytelnione kopie akt sprawy. Organ dalej podniósł, że na budowę ww. budynku uzyskano decyzję Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...].05.1998 r. zatwierdzającą projekt ww. robót adaptacyjnych. Inwestor P. P. nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu. Jednak w protokole oględzin z [...].09.2015r. stwierdzono, że budynek zrealizowano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu, polegającymi na zmianie powierzchni zabudowy, która winna wynosić 984 m2, a obecnie wynosi 1361,72 m2, a zatem z różnicą 377,72 m2, czyli 38%. Zwiększenie powierzchni zabudowy doprowadziło też do zmiany kubatury budynku. W związku z tym nałożono obowiązek złożenia projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót Odnosząc się do odwołania organ podzielił stanowisko, że organ I instancji nieprawidłowo stwierdził, iż obiekt nie narusza Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (uchwały Nr [...] z dnia [...].09.2007r.). Działki o nr ew. [...] i [...] położone są bowiem na terenie o symbolu 131-U o przeznaczeniu podstawowym: usługi centrotwórcze w tym administracja, handel, gastronomia, kultura, zdrowie, turystyka, hotelarstwo i przeznaczeniu uzupełniającym: garaże, budynki gospodarcze towarzyszące funkcji podstawowej z postulatem realizacji ich w jednym obiekcie kubaturowym z zabudową usługową, ogólnodostępne ciągi piesze; zakaz lokalizacji usług, obiektów produkcyjnych, magazynowych, hurtowni, baz transportowych, składów budowlanych i wszelkich innych obiektów, które mogą stwarzać uciążliwości dla sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej: postulat likwidacji uciążliwego obiektu produkcyjnego, ewentualną likwidację budynków lub adaptację na cele usługowe. Niemniej w obrocie prawnym pozostaje decyzja nr [...] z dnia [...].05.1998r., w uzasadnieniu której wyraźnie zaznaczono, że inwestycja nie koliduje z planem zagospodarowania przestrzennego m. [...] (uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...].05.1993r.). A ponadto dla obiektu wydano na podstawie ww. planu decyzję nr [...] z dnia [...].01.1998r. o warunkach zabudowy, zatem bezzasadne jest badanie zgodności budynku z obecnymi przepisami planistycznymi. Nie jest możliwe stwierdzenie jej wygaśnięcia, gdyż pozostaje ona w obrocie prawnym, stąd odstępstwa winny zostać ocenione w świetle jej zapisów. Inwestor nie zmienił sposobu użytkowania obiektu, więc bezcelowe jest badanie zgodności przeznaczenia budynku z przepisami planistycznymi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 oraz art. 10 kpa, organ wskazał, iż zarówno M. L. jak i G. K. od początku występują same, nie z innymi współwłaścicielami należących do nich działek. Wadliwy jest pogląd, że stronami postępowania oprócz M.L. i G. K. winni być także inni współwłaściciele nieruchomości. PINB trafnie określił krąg stron postępowania ograniczając go do inwestora, Gminy [...], skarżącej oraz G. K.. Ponadto nawet gdyby przyjąć, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, to nie wystarczy ono do zastosowania art. 138 § 2 kpa Organ zgodził się ze skarżącą, iż działka o nr ew. [...] nie jest zabudowana budynkiem produkcyjnym, a magazynowym i określono prawidłowe numery działek. Wobec tego, że termin wykonania obowiązku określony w decyzji jest niemożliwy wyznaczono nowy termin przedstawienia projektu zamiennego do [...].08.2016r. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. L., zarzucając: 1/ obrazę prawa materialnego: - art. 36a ust. 5 pkt 7 Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuprawnione pominięcie oceny zgodności realizacji obiektu z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] - uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] września 2007 r., pomimo iż istotnych odstępstw dokonano pod rządami ww. planu, a także projekt zamienny sporządzono w okresie jego obowiązywania, ocena zgodności inwestycji z planem, mająca kluczowe znaczenie w postępowaniu w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, winna uwzględniać plan obowiązujący w dacie wydania decyzji. - art. 65 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy w okolicznościach faktycznych sprawy nie zostały spełnione jego przesłanki, bowiem decyzja z dnia [...] maja 1998 r. udzielająca pozwolenia na adaptację Z-du Spółdzielni [...] na Z-d Pracy [...] o profilu spożywczym nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. ustalającej warunki zabudowy wyłącznie dla kotłowni na gaz płynny i muru ogniowego. 2/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez orzeczenie utrwalające skutki nieprawidłowego rozstrzygnięcia organu powiatowego, podczas gdy na skutek licznych zaniechań tego organu, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej wynik, w tym ustalenie stron postępowania oraz czy inwestor dopuścił się odstępstw także w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu, przemawiał za wydaniem orzeczenia kasatoryjnego i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; - art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej - w wyniku wydania przez organ odwoławczy decyzji co do istoty sprawy - prawa do dwukrotnego jej rozpoznania, tym bardziej, że w postępowaniu odwoławczym sprawa była dwukrotnie rozpoznawana przez tego samego pracownika organu odwoławczego K. K., pogwałcenie fundamentalnej zasady dwuinstancyjności postępowania: - art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i pominięcie obowiązku zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji: • błędne przyjęcie, iż współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...]– W. L. i A. L. oraz ul. [...]– B. K. nie przysługuje przymiot strony i nieuprawnione ograniczenie uczestników do M. L. i G. K., skutkiem czego pozostałych współwłaścicieli pozbawiono udziału w sprawie z naruszeniem art. 10 k.p.a. • przyjęcie - sprzecznie ze zgromadzonym materiałem dowodowym - iż dla adaptacji objętej decyzją z dnia [...] maja 1998 r. wydano także decyzję o warunkach zabudowy nr [...]z dnia [...] stycznia 1998 r., co uzasadniało zastosowanie art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przemawia za odstąpieniem od badania zgodności obiektu produkcyjnego z aktualnymi przepisami planistycznymi, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki ww. przepisu, gdyż decyzji nr [...] nie poprzedzono decyzją o warunkach zabudowy; • stwierdzenie braku zmiany sposobu użytkowania obiektu - czym organ odwoławczy uzasadnia odstąpienie od badania zgodności przeznaczenia budynku z przepisami planistycznymi - mimo iż materiał dowodowy nie dawał takich podstaw, tym bardziej, że sposób zagospodarowania dz. ew. [...]i [...] przez Spółdzielnię [...] (świadczenie usług w branży szwalniczej) był zgodny z Miejscowym Planem z dnia [...] maja 1993 r., przewidującym zabudowę mieszkaniową niską z usługami na obszarze miasta historycznego (śródmieście); • całkowite pominięcie faktu, iż aktualny sposób zagospodarowania pozostaje w rażącej sprzeczności z uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] września 2007 r., przewidującą usługi centrotwórcze, (w tym administrację, handel, gastronomię, kulturę, zdrowie, turystykę i hotelarstwo), z jednoczesnym zakazem lokalizacji na terenie obiektów produkcyjnych, magazynowych, hurtowni, baz transportowych, składów budowlanych i wszelkich innych obiektów, które mogą stwarzać uciążliwości dla sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej oraz - wyartykułowanym wprost - nakazem likwidacji uciążliwego obiektu produkcyjnego, ewentualną likwidację budynków lub adaptację na cele usługowe np. handlowe, a ponadto ograniczenie uciążliwości związanej z zagospodarowaniem działki do terenu działki własnej i niedopuszczenie na terenie inwestycji utrwalających obecną, uciążliwą funkcję terenu, dopuszczenie jedynie inwestycji zmniejszających uciążliwość • nieodniesienie do zarzutu posłużenia się przez organ I instancji zaświadczeniem Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014r., które - jako przejaw niedozwolonej interpretacji zapisów planu przez organ wykonawczy gminy - winien zostać pominięty, na rzecz legalnego wypisu z aktu planistycznego, zwłaszcza w sytuacji, gdy z pisma Burmistrza Gminy [...] z [...] marca 2016 r. wprost wynika, iż w zaświadczeniu z [...] kwietnia 2014 r. dokonano nieuprawnionej i niewynikającej z przepisów prawa wykładani miejscowego planu, dokument ten - wbrew wytycznym organu odwoławczego w decyzji z [...] marca 2015 r. - nie powinien stanowić podstawy jakichkolwiek ustaleń faktycznych, - art. 8 k.p.a. polegające na sprzeczności pomiędzy wytycznymi decyzji z [...] marca 2015 r. uchylającej decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia wobec konieczności zbadania zgodności inwestycji z planem, a stanowiskiem zawartym w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. o bezzasadności badania zgodności budynku z obecnymi przepisami planistycznymi, a więc brak konsekwencji i prezentowanie poglądów sprzecznych, uniemożliwiających zrozumienie rozstrzygnięcia, prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że chylenie decyzji przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga M.L. zasługiwała na uwzględnienie, bowiem postępowanie przeprowadzono z naruszeniem art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i pominięcie obowiązku zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, potwierdzającego, że w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie tryb, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy. Kontrolowane decyzje zapadłe w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wydane zostały zatem co najmniej przedwcześnie. Przede wszystkim nie wyjaśniono kluczowej - bo determinującej zastosowanie właściwego trybu (naprawczego bądź legalizacyjnego) - kwestii, to jest czy wykonane roboty budowlane w istocie należało zakwalifikować jako istotne odstąpienie od warunków ustalonych decyzją Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 1998 r., którą – co wymaga podkreślenia – zatwierdzono projekt budowlany obejmujący wyłącznie roboty adaptacyjne istniejącego budynku, w którym uprzednio prowadzona była przez Spółdzielnię [...] działalność usługowa w branży szwalniczej. Czy też inwestor dokonał później rozbudowy spornego obiektu, na co wskazywała skarżąca podnosząc, że dopuszczenie się "istotnych odstępstw" nastąpiło po wejściu w życie uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2007r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m. [...]. Nie było przy tym kwestionowane, że obecna powierzchnia obiektu wynosi 1361,72 m2, a uprzednio wynosiła 984 m2,, co daje różnicę 377,72 m2, czyli 38% i zwiększyło kubaturę (protokół oględzin z dnia [...] września 2015r). Potwierdzenie ostatniego ze wskazanych przypadków obligowałoby organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia odnośnie części inwestycji nieobjętej ww. pozwoleniem budowlanym postępowania legalizacyjnego, w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a nie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 i to przy zastosowaniu pkt 3 Prawa budowlanego. Niemniej okoliczność ta nie została dogłębnie wyjaśniona. Ponadto zaznaczyć trzeba, że zarówno w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, jak i w trybie art. 48 Prawa budowlanego obowiązkiem organów jest sprawdzenie zgodności spornej inwestycji z zapisami obowiązującej w dacie prowadzenia postępowania tj. uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...]września 2007r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m. [...]. Organy winny mieć na uwadze, że prawodawca miejscowy dopuszcza na terenie inwestycyjnym wyłącznie usługi centrotwórcze, (w tym administrację, handel, gastronomię, kulturę, zdrowie, turystykę i hotelarstwo) i zakazuje lokalizacji obiektów produkcyjnych, magazynowych, hurtowni, baz transportowych, składów budowlanych i wszelkich innych obiektów, które mogą stwarzać uciążliwości dla sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej oraz - wyartykułowanym wprost - nakazem likwidacji uciążliwego obiektu produkcyjnego, ewentualną likwidację budynków lub adaptację na cele usługowe np. handlowe, a ponadto ograniczenie uciążliwości związanej z zagospodarowaniem działki do terenu działki własnej i niedopuszczenie na terenie inwestycji utrwalających obecną, uciążliwą funkcję terenu, dopuszczenie jedynie inwestycji zmniejszających uciążliwość . W świetle przedstawionej wyżej argumentacji, jako całkowicie nietrafne należało ocenić rozważania organu odwoławczego, że skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] maja 1998r., w której zaznaczono, że inwestycja nie koliduje z planem zagospodarowania przestrzennego m. [...] (uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...].05.1993r.), to bezzasadne jest badanie zgodności inwestycji z obecnymi przepisami planistycznymi. Uszło ponadto uwadze organu wojewódzkiego, że decyzja nr [...]z dnia [...].01.1998r. o warunkach zabudowy, na którą powołuje się w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji dotyczy omawianego obiektu. Z jej treści wynika bowiem, że ustala ona warunki zabudowy wyłącznie dla budowy kotłowni na gaz płynny o mocy 90 kW, zbiorników na gaz o poj. do 100001 i muru ogniowego. Nie ma również racji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego twierdząc, że skoro M. L. jak i G. K. od początku występowały same, to stronami postępowania nie powinni być pozostali współwłaściciele należących do nich działek. Organ winien mieć na uwadze, że krąg stron postępowania nie ogranicza się tylko do wnioskodawcy, ale obejmuje wszystkie osoby spełniające przesłanki wymienione w art. 28 k.p.a. Pominięcie podmiotów posiadających interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. stanowi poważne naruszenie prawa uzasadniające ponowne rozpoznanie sprawy w pierwszej instancji - tym razem z udziałem osoby pominiętej. W ten sposób osobie tej gwarantuje się poszanowanie jej praw i realną możliwość działania w sprawie. Powyższe oznacza, że obowiązkiem organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie również ustalenie Wymienione przez Sąd uchybienia niewątpliwie istotnie wpłynęły na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i decyzji organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zatem przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem przedstawionej wyżej argumentacji Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.