VII SA/Wa 2063/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z [...] czerwca 2001 r., nr [...], na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., nakazał M. M., J. M., A. O., Z. O., M. P., J. P., J. S., B. D., H. B., przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego wybudowanego na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w Z. przy ul. S., w terminie do dnia 30 września 2001 r. W uzasadnieniu organ, powołując się na wyniki kontroli ww. budynku przeprowadzonej w dniu 19 czerwca 2001 r. stwierdził, że w budynku mieszkalnym konstrukcji murowanej o wymiarach zewnętrznych 10,66 x 20,42, położonym na działkach nr ew. [...] i [...] ujawniono widoczne pęknięcia ścian zewnętrznych i wewnętrznych oraz sufitów (najbardziej w lokalu nr [...], narożnik od strony ulicy). Stan konstrukcji dachu oceniony został na ogólny średni – podkreślono częściowo popękane pokrycie z eternitu. Budynek został wybudowany w 1912 r. Organ ocenił stan techniczny budynku jako nieodpowiedni oraz jako mogący spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska i z tego względu decyzją, na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, nakazał przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego obiektu. Odwołanie od ww. decyzji wniosła J.P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2008 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że w jego ocenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji, nakładając obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu, na podstawie wyżej cytowanego przepisu powinien wskazać przyczyny zastosowania tego przepisu, tj. powinien wskazać na zagrożenia, jakie mogą wystąpić w związku ze stwierdzonym nieodpowiednim stanem technicznym. Powyższemu nie czyni zadość samo stwierdzenie, iż ogólny stan techniczny budynku oceniono jako "średni" oraz zacytowanie odpowiedniego przepisu prawa. Organ I instancji winien wskazać na związek przyczynowo-skutkowy występujący między ustalonym stanem technicznym przedmiotowego obiektu i ewentualnym rodzajem zagrożenia. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na okoliczność, iż w wyroku z dnia 14 października 1999 r., (sygn. akt IV SA 1622/97), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nałożenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązku poddania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego dodatkowej kontroli, powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, w której mógłby być także określony obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego całego obiektu lub jego części. Jeżeli zachodzi potrzeba dostarczenia samej ekspertyzy w toku postępowania administracyjnego, to organ orzeka o tym w drodze postanowienia. Zgodnie bowiem z przepisami k.p.a. o kwestiach wynikających w toku postępowania, a niezbędnych do jego właściwego przeprowadzenia, orzeka się w drodze postanowienia, które ma charakter dowodowy. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń organ podejmuje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy na podstawie np. art. 66 czy 67 Prawa budowlanego. Wobec powyższego, a także z powodu na znaczny upływ czasu od wydania decyzji I instancji, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dodał, że z uwagi na znaczny upływ czasu od dnia wydania zaskarżonej decyzji, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zarówno bowiem w doktrynie jak i w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że organ odwoławczy orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania decyzji, co uzasadnia się tym, że organ odwoławczy jest organem o charakterze reformatoryjnym. W związku z tym, organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję złożyła J. P. Wskazała, że zły stan techniczny budynku jest następstwem zbyt bliskiego usytuowania wodociągu miejskiego. Wniosła o wykonanie ekspertyzy na koszt Miasta Z. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono też, że J. P. wniosła skargę w imieniu J.S. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż wskazane w skardze. W rozpatrywanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że w postępowaniu administracyjnym naruszone zostało prawo procesowe, w szczególności art. 138 § 2, art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu, który wpłynął na końcowy wynik sprawy. Po pierwsze, nie można zgodzić się z tezą wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ II instancji jest organem o charakterze reformatoryjnym, co ma uzasadnić uchylenie decyzji w sytuacji konieczności poczynienia ustaleń faktycznych. Wbrew temu twierdzeniu w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że organ II instancji, przejmując w drodze dewolucji uprawnienia do orzekania w zakresie objętym kognicją organu I instancji, na skutek złożonego odwołania, winien sprawę ponownie rozpoznać w całości i wydać ostateczne rozstrzygnięcie kończące sprawę administracyjną. Zupełnym wyjątkiem winno natomiast być zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., które uzasadnione jest koniecznością powtórzenia od nowa postępowania, np. w przypadku zmiany stanu prawnomaterialnego sprawy, i to w takim zakresie, który wymaga dokonania odmiennej niż pierwotnie subsumcji prawnej. W kontrolowanej zaś przez Sąd sprawie nie zaszła zmiana stanu prawnego art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepis ten nie uległ zmianie w zakresie objętym granicami sprawy, tj. nakazania wykonania ekspertyzy w przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu budynku celem ustalenia, czy wymaga on wydania decyzji w odniesieniu do nakazania kontroli, o której mowa w ust. 1 tego przepisu. Nie było też przeszkód do poczynienia ewentualnych ustaleń dodatkowych przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a., naruszono zatem przepis art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu, który mógł wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, a w konsekwencji, również art. 7 i 77 k.p.a. Po drugie, zauważyć należy, że wydanie decyzji organu II instancji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania nastąpiło z nieuzasadnionym okolicznościami sprawy siedmioletnim opóźnieniem. Stan wieloletniego pozostawania sprawy bez biegu, nie tylko nie może być akceptowany przez organy i sądy praworządnego państwa, nawet wówczas, kiedy oddala w czasie nakaz skierowany do strony niezainteresowanej jego wykonaniem, w żadnym zaś przypadku nie powinien być powoływany w decyzji jako uzasadnienie konieczności uchylenia sprawy do ponownego rozpoznania, szczególnie, że stan prawny, w granicach określonych w zaskarżonej decyzji, się nie zmienił. Po trzecie, pomimo zasadnego spostrzeżenia organu II instancji, że rozstrzygnięcie dotyczące nałożenia obowiązku ekspertyzy na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego (w myśl powołanego w uzasadnieniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego) ma charakter dowodowy, wobec czego w odniesieniu do tej kwestii mogło być wydane postanowienie, organ II instancji nie wyprowadził z tego faktu wniosków procesowych wynikających z przepisów k.p.a., które winny w sprawie znaleźć zastosowanie. Organ II instancji przeoczył bowiem, że zmiana charakteru rozstrzygnięcia (postanowienie zamiast decyzji) pociągać musi daleko idące skutki procesowe, w szczególności w odniesieniu co do zaskarżalności tego rodzaju aktu, a w konsekwencji w odniesieniu do ważności takiego aktu czy jego wykonalności w drodze egzekucji administracyjnej. Organ, mając na uwadze przyjętą linię postępowania co do charakteru aktu, którym nakazano wykonanie ekspertyzy, winien przede wszystkim ustalić przedmiot sprawy, w której wydano nakaz. Z akt sprawy zaś wynika, że postępowanie wszczęto na wniosek, w którym strony domagały się ustalenia przyczyn pogarszania się stanu ich nieruchomości w związku z robotami podejmowanymi przy sąsiadującej infrastrukturze, co też powtórzono w skardze. Organ I instancji wszczął natomiast postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku, chociaż strony domagały się ustalenia wpływu toczących się robót na stan ich budynku. W odniesieniu do sprawy określonej wnioskiem stron nie mogła więc zapaść decyzja dotycząca nakazu przeprowadzenia kontroli, o której mowa w ust. 1 art. 62 Prawa budowlanego, a zatem nie było i podstaw nakazania wykonania w tym zakresie ekspertyzy. Nie jest zaś możliwe wydanie "samoistnego" niezaskarżalnego postanowienia dowodowego na podstawie art. 62 ust. 3 w sprawie, której przedmiotem nie było żądanie strony określone w art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien określić jej przedmiot, ustalić krąg stron, a następnie, w zależności od ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, podjąć stosowne rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem powyższych rozważań. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję.