VII SA/Wa 2064/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi "P. [...]" sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej opróżnienie budynku oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2015r, Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P.(dalej "skarżąca") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., odmawiającą skarżącej wydania decyzji nakazującej opróżnienie budynku mieszkalnego położonego przy ul. B. [...] w W. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Spółka P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. jako właściciel budynku mieszkalnego, wielorodzinnego położonego przy ul. B. [...] w W. wystąpiła pismem z dnia 8 lipca 2014 r. o wydanie w trybie art. 68 Prawa budowlanego decyzji nakazującej opróżnienie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] odmówił wydania wnioskowanej decyzji wyjaśniając, że podstawą zastosowania art. 68 Prawa budowlanego jest ustalenie przez organ takiego stanu technicznego budynku, który bezpośrednio grozi zawaleniem się budynku, w którym przebywają ludzie. Tymczasem oględziny przedmiotowej nieruchomości wykazały ogólny zły stan techniczny budynku, m.in. braki tynków na elewacjach i wewnątrz budynku, liczne zarysowania, skorodowania, spróchnienia oraz zawilgocenia. Okoliczności te zostały potwierdzone ekspertyzą techniczną sporządzoną w kwietniu 2014 r. przez doc. dr. inż. J. P. – rzeczoznawcę budowlanego. W przedmiotowej ekspertyzie stwierdzono m.in., że budynek nie spełnia warunków bezpieczeństwa konstrukcji, pożarowego oraz użytkowania w zakresie: zaopatrzenia w wodę i usuwania ścieków, higienicznych i ochrony przed hałasem jak również ochrony przed wilgocią. Stwierdzono, iż występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, dlatego budynek w trybie pilnym należy wyłączyć z użytkowania. Organ pierwszej instancji podkreślił, że zarówno z protokółu oględzin jak i z ekspertyzy technicznej nie wynika bezpośrednie zagrożenie zawaleniem się budynku. Natomiast opisany zły stan techniczny budynku będzie stanowił podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania wobec właściciela budynku, który zobowiązany jest do utrzymania budynku w odpowiednim stanie technicznym. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że kolejna opinia techniczna sporządzona w czerwcu 2015 r. przez Biuro Projektów K. S.J. przedłożona w toku postępowania odwoławczego potwierdza zły stan techniczny przedmiotowego budynku mieszkalnego. Opinia ta odnośnie różnych elementów składowych budynku zawiera wnioski zbieżne z wnioskami z przedłożoną wcześniej ekspertyzą techniczną sporządzoną w kwietniu 2014 r. przez doc. dr. inż. J. P. Według opiniodawców zachodzi niezwłoczna konieczność opróżnienia tego budynku z uwagi na zachodzące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, cały obiekt należy niezwłocznie wyłączyć z eksploatacji i zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich, obiekt nadaje się do rozbiórki z uwagi na stan wyeksploatowania oraz stan jego elementów i ustrojów konstrukcyjnych, remont kapitalny nie jest ekonomicznie uzasadniony. [...] WINB podzielił argumentację organu powiatowego i stwierdził, iż przesłanką zastosowania art. 68 Prawa budowlanego nie jest zły stan techniczny czy ekonomicznie nieuzasadniony remont, ani też stan, który grozi zawaleniem w bliżej nieokreślonym czasie. Przesłankę z tego przepisu wypełnia bezpośrednia groźba zawalenia się obiektu, przy czym bezpośredniość zdarzenia oznacza, że nastąpi ono niezwłocznie. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Przedstawiciel PINB [...] w trakcie dokonanych oględzin nie stwierdził bezpośredniej groźby zawalenia się przedmiotowego budynku lub jego części. Natomiast z analizy dokumentacji technicznej wynika potencjalna możliwość zawalenia się balkonów tego budynku w bliżej nieokreślonej przyszłości. Organ odwoławczy wskazał, że na dzień wydania niniejszej decyzji nie istnieje bezpośrednia groźba zawalenia się budynku lub jego części. Przede wszystkim takiego zagrożenia nie stwierdzono w trakcie czynności kontrolnych i nie wynika ono z przedłożonych opracowań technicznych. Podkreślił, że potwierdzeniem konieczności opróżnienia budynku nie może być awaryjny stan balkonów lub schodów klatki schodowej. Zwrócił też uwagę, że autor ekspertyzy technicznej z kwietnia 2014 r. w tabeli oznaczonej nr 1 dokonał klasyfikacji stanu technicznego poszczególnych elementów budynku, z określeniem procentowego stanu ich zużycia. W tabeli tej wskazano, że stan powyżej 70% zużycia jest stanem awaryjnym. Ze wszystkich badanych elementów przedmiotowego budynku mieszkalnego jedynie balkony i schody klatki schodowej zostały zakwalifikowane do stanu awaryjnego. Natomiast stopień zużycia faktycznego całego budynku określono na poziomie 58%. Dlatego też ogólny stan techniczny budynku został oceniony jako zły [51-70% zużycia]. Przy czym stopień zużycia ław i ścian fundamentowych, ścian konstrukcyjnych oceniono odpowiednio na 65% i 60%, stropów - na 50%, zaś więźby dachowej - na 45%. Organ uznał zatem, że skoro podstawowe elementy konstrukcyjne budynku są w złym stanie, jednakże nie awaryjnym, to nie ma podstaw do twierdzenia, że zaistniała bezpośrednia groźba zawalenia się obiektu. Odnosząc się do późniejszej ekspertyzy technicznej z czerwca 2015 r organ odwoławczy wyjaśnił, że nie zawiera ona klasyfikacji stanu technicznego poszczególnych elementów przedmiotowego budynku z określeniem procentowego stanu ich zużycia, tak jak poprzedzająca ją ekspertyza z kwietnia 2014 r. W nowszym opracowaniu nie udokumentowano, że stan techniczny poszczególnych elementów przedmiotowego budynku, a zwłaszcza elementów konstrukcyjnych uległ pogorszeniu wraz z upływem czasu. W ocenie organu odwoławczego samo stwierdzenie nawet bardzo złego stanu technicznego budynku, ale bez wykazania, ze jest to stan bezpośrednio grożący zawaleniem się budynku nie uzasadnia wydania decyzji o jego opróżnieniu stosownie do art. 68 ust 1 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. domagając się uchylenia obu zaskarżonych decyzji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, która doprowadziła do uznania, że budynek mieszkalny nie znajduje się w stanie grożącym jego bezpośrednim zawaleniem, 2. art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, polegające w szczególności na zaniechaniu przeprowadzenia przez organ II instancji dowodu z oględzin budynku, w przypadku gdy z opinii technicznej z czerwca 2015 r. wynikało, że budynek grozi zawaleniem. a w konsekwencji powyższego naruszenie również art. 7 i art. 8 k.p.a. 3. art. 68 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na faktycznym przyjęciu przez organ, że podstawą do wydania decyzji nakazującej opróżnienie budynku mieszkalnego jest wyłącznie taki stan techniczny budynku, który powoduje bezpośrednie zagrożenie zawaleniem się całego budynku w przypadku, gdy przepis art. 68 ustawy prawo budowlane dotyczy budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, których stan techniczny stwarza bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa, którego konsekwencją może być zawalenie również części budynku. W uzasadnieniu wskazała, że przez czas jaki upłynął od momentu dokonania oględzin do dnia wydania decyzji przez organ II instancji stan techniczny budynku uległ znacznemu pogorszeniu, co znalazło swoje potwierdzenie w opinii technicznej z czerwca 2015 r. złożonej przez skarżącą w toku postępowania odwoławczego. Zarzuciła jednocześnie organowi, że ten nie dokonał ponownych oględzin budynku, celem zweryfikowania stanu zagrożenia. Następnie skarżąca podniosła, że stan bezpośredniego zagrożenia zawaleniem nie odnosi się do zawalenia się całego budynku, ale również jego części oraz że do takich sytuacji art. 68 ustawy Prawo budowlane również znajduje zastosowanie. Podkreśliła, że stan przedmiotowego budynku, stwarza zagrożenie zawalenia się części budynku, a w szczególności balkonów, klatki schodowej, kominów, stropu nad przejazdem od ściany zewnętrznej oraz ścian budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Rozpoznając sprawę w tak ustalonym zakresie kompetencji sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza dlatego skarga podlega oddaleniu. W ocenie sądu organy zasadnie przyjęły, iż zastosowanie instytucji opisanej w art. 68 ustawy Prawo budowlane ma miejsce wyłącznie w wyjątkowych okolicznościach, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Zły stan techniczny nie uzasadnia jeszcze interwencji organu nadzoru budowlanego w oparciu o art. 68 Prawo budowlane. Przesłanką bezwzględną zastosowania tego przepisu jest bowiem stwierdzenie bezpośredniego zagrożenia zawalenia się budynku lub jego części, w którym przebywają ludzie. Nie jest wystarczające ustalenie ogólnie złego stanu technicznego obiektu, nawet takiego, który wymaga kapitalnego remontu. W niniejszej sprawie materiał dowodowy w postaci ekspertyz technicznych oraz przeprowadzonych oględzin i załączonej dokumentacji fotograficznej nie dawał organom orzekającym podstaw do ustalenia, że przedmiotowy budynek mieszkalny bądź jego część znajduje się w stanie bezpośrednio grożącym zawaleniem. Organ odwoławczy analizując przedłożoną w toku postępowania odwoławczego ekspertyzę techniczną z czerwca 2015 r. trafnie wskazał, że nie zawiera ona klasyfikacji stanu technicznego poszczególnych elementów przedmiotowego budynku z określeniem procentowego stanu ich zużycia, tak jak poprzedzająca ją ekspertyza z kwietnia 2014 r. W ekspertyzie technicznej z czerwca 2015 r. nie udokumentowano, że stan techniczny poszczególnych elementów przedmiotowego budynku, a zwłaszcza elementów konstrukcyjnych uległ pogorszeniu wraz z upływem czasu w stosunku do stanu opisanego w ekspertyzie technicznej sporządzonej w kwietniu 2014 r. przez doc. dr. inż. J. P. – rzeczoznawcę budowlanego. Opinia techniczna z czerwca 2015 r. potwierdza, że przedmiotowy budynek jest w złym stanie technicznym i zawiera wnioski zbieżne z wnioskami z przedłożonej wcześniej ekspertyzy technicznej. Z opinii tej wynika m.in. brak tynków na elewacjach zewnętrznych, częściowo zlasowana i rozwarstwiona cegła, na ścianach szczytowych i między kondygnacyjnych występują liczne spękania i rozwarstwienia, na stropach i ścianach konstrukcyjnych występują liczne zarysowania, Bieg klatek schodowych oceniono jako przedawaryjny z uwagi na widoczne odkryte elementy zbrojenia i rozwarstwienia płyt biegów. Odkryte zbrojenie płyt balkonowych na skutek działań czynników atmosferycznych i niewłaściwego zabezpieczenia, w tym brak konserwacji wskazują na ich stan przedawaryjny, przy czym – zdaniem opiniodawców grożą zawaleniem. W uwagach końcowych tej oceny technicznej stwierdzono, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie spełnia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Zarówno klatki schodowe jak i balkony zostały ocenione jako znajdujące się w stanie przedawaryjnym. Podczas gdy w opinii sporządzonej w kwietniu 2014 r. przez doc. dr. inż. J. P. balkony i schody klatki schodowej zostały zakwalifikowane do stanu awaryjnego. Pomimo różnic dotyczących zakwalifikowania tych części budynku zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie można było stwierdzić istnienia bezpośredniej i realnej groźby zawalenia się budynku lub jego części. Organ wziął pod uwagę, że balkony znajdują się w stanie awaryjnym, ich zużycie zgodnie z ekspertyzą techniczną z kwietnia 2014 r. oszacowano na 80%, a zatem powinny być niezwłocznie wyłączone z eksploatacji. Mimo to należy przyznać organowi rację, iż dokumentacja znajdująca się w aktach administracyjnych wskazuje jedynie na potencjalną możliwość zawalenia się balkonów tego budynku w bliżej nieokreślonej przyszłości, a jak wskazano powyżej ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika by stan techniczny budynku uległ pogorszeniu. W odniesieniu do całego budynku jego ogólny stan techniczny został określony jako zły (51%-70%) zużycia, a nie jako stan zagrażający zawaleniem. Z uwagi zatem na fakt, że przesłanką wydania przez organ decyzji na podstawie art. 68 Prawa budowlanego jest bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku samo stwierdzenie jego złego stanu, bez wskazania, że jest to stan bezpośrednio grożący zawaleniem się, nie może być podstawą do wydania decyzji mającej tak daleko idące skutki, zarówno w odniesieniu do nieruchomości, jej właściciela jak również osób w niej zamieszkujących. Wbrew zarzutom skarżącej nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który pozwalałby na inną ocenę materiału dowodowego. Organy oparły swoje rozstrzygnięcia na prawidłowo zebranym materiale dowodowym, w tym na prawidłowo sporządzonym protokole z oględzin przedmiotowego budynku, dokonując wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm) skargę oddalił.