VII SA/Wa 2065/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją znak: [...] z dnia [...] września 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w tej sprawie była kontrola decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. pod kątem obarczenia jej wadami wymienionymi w art. 156 § 1 Kpa. Organ wojewódzki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] marca 2007 r., odmawiającej wydania decyzji nakazującej rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z linią kablową elektryczną na działce nr geod. [...] w miejscowości Ł., [...]. Podkreślił, że roboty budowlane wykonywane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zostały już zakończone. Kwestią zasadniczą dla oceny prawidłowości kontrolowanego aktu z dnia [...] maja 2007 r., była okoliczność funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] czerwca 2005 r., udzielającej "pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z linią kablową elektryczną, na działce nr geod. [...] położonej w miejscowości Ł. [...]. Mając powyższe na uwadze, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [T.] z dnia [...] marca 2007 r., nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa - nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości ani bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była wykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą i nadto nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa ani nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2007 r. Uzasadniając swoją decyzję organ nadzoru budowlanego podkreslił, iż celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa. Wskazany przepis nie uprawnia organu orzekającego do rozpatrywania sprawy merytorycznie "co do istoty" tak jak w postępowaniu odwoławczym, lecz wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa. W związku z tym w swojej decyzji organ nadzorczy rozstrzyga wyłącznie w kwestii nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (wyrok NSA z dnia 14.08.1987 r., sygn. akt IV SA 393/87, ONSA 1990, Nr 1 poz. 1). Podkreślić zatem należało, iż przedmiotem weryfikacji w postępowaniu zakończonym decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r., znak: [...] była kontrola, pod względem obarczenia wadami nieważności, rozstrzygnięcia wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego w L. z dnia [...] maja 2007 r., a nie kontrola innych aktów administracyjnych wydawanych w toku wskazanego postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po powtórnej analizie badanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r., stwierdził, iż wskazane rozstrzygnięcie nie jest obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 Kpa, których zaistnienie uzasadniałoby stwierdzenie jego nieważności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. M., która zarzucając jej naruszenie zasad postępowania oraz prawa materialnego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z dnia [...] września 2007 r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż zarówno decyzja z dnia [...] września 2007 r. jak i utrzymująca ja w mocy decyzja z dnia [...] października 2007 r. są wadliwe, bowiem organ odmawia rozpatrzenia merytorycznych podstaw wniosku o stwierdzenie nieważności uznając, że ich badanie jest możliwe wyłącznie w ramach kontroli instancyjnej - zwyczajnych środków odwoławczych, a nie nadzwyczajnych jaką jest instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Pominięto tym samym zbadanie istniejących naruszeń przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska zwłaszcza rażącego naruszenia art. 31-33, 46-48 i 51 tej ustawy w związku z emisją szkodliwych dla zdrowia i życia pól elektromagnetycznych, a także wszelkich zagadnień związanych z samą lokalizacją stacji, która jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej skoro przedmiotem postępowania organów budowlanych było ewentualne nakazanie rozbiórki stacji w oparciu o wskazywane materialno-prawne podstawy wynikające z konkretnych aktów prawa materialnego, to ocena decyzji odmawiającej nakazania rozbiórki musi obejmować całościową ocenę istnienia tych podstaw niezależnie od tego czy następuje to w ramach postępowania odwoławczego czy stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Rozstrzygnięcia zawarte w zaskarżonej decyzji pozostają w sprzeczności zarówno z decyzją GINB z dnia [...] października 2006 r. znak: [...] zalecającą organom nadzoru budowlanego merytoryczne rozpoznanie całości zagadnień związanych z wybudowaną stacją bazową telefonii komórkowej, jak również z wyrokiem WSA w L. z dnia 29 września 2005 r., Sygn. akt: II SA /Lu 597/05. Organ nie odniósł się do powyższego zarzutu przywołanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu [art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlega oddaleniu. Należy zauważyć, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy. Podkreślić należy, iż w sprawie stwierdzenia nieważności organ nie może orzekać co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją a jedynie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych przez w/w art. 156 § 1 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 30). Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnie prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93 opublikowany w piśmie Wspólnota 1994/42/16). W przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniał decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] marca 2007 r. jedynie pod kątem wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Należy podkreślić, iż analizując materiał dowodowy przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2007 r. organ szczebla powiatowego ustalił, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej realizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę została już zakończona. W obrocie prawnym znajdowała się również ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] czerwca 2005 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, w którym organ dokonuje sprawdzeń, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób określony w wydanych na etapie wstępnym decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, iż na podstawie art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie właściwy organ przeprowadza kontrolę w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W przypadku stwierdzenia w trakcie kontroli istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę organ odmówi wydania pozwolenia na użytkowanie. Wydanie przez organ decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oznacza zatem zalegalizowanie zakończonej inwestycji. Dlatego też organ szczebla powiatowego nie mając podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, wydał decyzję odmowną. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniając decyzję, której stwierdzenia nieważności żądała skarżąca, pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1, a w szczególności rażącego naruszenia prawa, słusznie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] marca 2007 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż decyzji z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.