VII SA/Wa 2065/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. sprawy ze skargi U. i P. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących U. i P. M. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VIISA/Wa 2065/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: W związku z wystąpieniem jednego ze współwłaścicieli budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. w sprawie "zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych" przynależnych do lokalu nr 3 w dniu 15.11.2006r. przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego W. przeprowadził wizję kontrolną. Ustalono, że w poziomie przyziemia, wg dokumentacji inwentaryzacyjnej budynku oznaczonego jako parter znajdują się 4 sutereny. W trakcie kontroli stwierdzono, że suterena przynależna do lokalu nr 3 w dniu oględzin nie była użytkowana. Właściciel pomieszczenia prowadził prace konserwacyjno -remontowe. Ponowna kontrola - w dniu 16.03.2007r. wykazała, że pomieszczenia suteren przynależnych do lokali nr 1,2,3, i 4 w budynku wykorzystywane są na pobyt ludzi. Mając powyższe na uwadze decyzją z dnia [...].04.2007r. PINB W. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych w budynku mieszkalnym przy ul.[...] w W.. Na skutek rozpatrzenia odwołania U. i P. M. [...]WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wg oświadczenia właścicieli lokalu nr 3 przedmiotowe pomieszczenia (sutereny) użytkowane były jako mieszkanie od 1982r. Zgodnie z §3 pkt. 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pod pojęciem sutereny należy rozumieć "kondygnacje budynku lub jego cześć zawierającą pomieszczenia, której poziom podłogi w części lub w całości znajduje się poniżej poziomu projektowanego lub urządzonego terenu lecz co najmniej od strony jednej ściany z oknami poziom podłogi znajduje się nie więcej niż 0,9 m poniżej poziomu terenu przylegającego do tej strony budynku. Na podstawie załączonej dokumentacji inwentaryzacyjnej budynku organ uznał, że rozpatrywane pomieszczenia spełniają wyżej cytowany warunek i są suterenami. Stwierdzono także, że zmiana funkcji pomieszczeń nie pociąga za sobą zmiany warunków bezpieczeństwa p.poż. powodziowego lub pracy warunków zdrowotnych, higieniczno - sanitarnych lub ochrony środowiska. Nie stwierdzono prowadzenia działalności gospodarczej związanej z ustawieniem ciężkiego wyposażenia, które mogłoby nadmiernie wpłynąć na zmianę obciążeń konstrukcji budynku. W wyniku analizy całokształtu materiału dowodowego w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych organ nadzoru budowlanego nie stwierdził zaistnienie przesłanek z art. 71 Prawa budowlanego definiującego pojęcie zmiany sposobu użytkowania. W tej sytuacji prowadzenie postępowania w ramach nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe a zatem - na podstawie art. 105§1 kpa organ je umorzył. Na skutek złożonego odwołania U. i P. M., po jego rozpoznaniu, decyzją z dnia [...] października 2008r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] maja 2008r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w przedmiocie ustalenia pierwotnego sposobu korzystania z sutereny przynależnej do lokalu nr 3 [...]WINB zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Z materiału zgromadzonego przez organ powiatowy wynika, że pomieszczenie zlokalizowane na poziomie parteru (suterena) przynależne do lokalu nr 3 jest użytkowane jako mieszkalne, a wg oświadczenia właścicieli powyższego lokalu J. K. i K. K. stan taki ma miejsce od 1982r. Inwentaryzacja budowlana przedmiotowego budynku wielorodzinnego wykonana w 1961r. przez M. nie precyzuje pierwotnego sposobu wykorzystania pomieszczeń na poziomie parteru. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań określonych w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego czyli na warunki w zakresie bezpieczeństwa p.poż., powodziowego, pracy zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska oraz wielkość lub układ obciążeń. Z uwagi na brak dokumentacji określającej przeznaczenie przedmiotowej sutereny organ nadzoru budowlanego nie może zarzucać inwestorowi zmiany sposobu jego użytkowania. Wobec braku podstaw do podejmowania dalszych czynności w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak zaistnienia okoliczności sankcjonowanych przepisami ustawy - Prawo budowlane zasadnym było umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. U. i P. M. złożyli skargę na decyzję [...]WINB z dnia [...] października 2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które miało wpływ na wydanie decyzji, poprzez przyjęcie, iż zmiana funkcji pomieszczenia z gospodarczego na pomieszczenie mieszkalne, a zatem przeznaczone na stały pobyt ludzi nie pociąga za sobą zmiany warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno sanitarnych lub ochrony środowiska; 2. naruszenie prawa materialnego §3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż pomieszczenia przynależne do lokali nr 1, 2, 3, 4 w budynku mieszkalnym posadowionym w W. przy ul [...], stanowią sutereny w rozumieniu wyżej wskazanego rozporządzenia, w sytuacji gdy podłoga wskazanych pomieszczeń przynależnych jest położona na głębokości 96 cm poniżej urządzonego terenu; 3. naruszenie przepisów postępowania art. 7 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie decyzji bez podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; 4. naruszenie przepisów postępowania art. 105 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez umorzenie postępowania administracyjnego pomimo braku przesłanek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organ administracji ma obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa nakazuje aby organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Art. 107§3 kpa wskazuje natomiast jakie elementy winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Ustawodawca podaje przy tym, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem w\w zasad postępowania. Zaskarżoną do Sądu decyzją organ utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie w ramach nadzoru budowlanego wskazując, iż zmiana funkcji pomieszczeń nie pociąga za sobą zmiany warunków bezpieczeństwa p.poż. powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno - sanitarnych oraz ochrony środowiska a zatem nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Dodatkowo organ podał, że brak jest dokumentacji określającej przeznaczenie przedmiotowej sutereny a co za tym idzie nie można zarzucić inwestorowi zmiany sposobu jej użytkowania. W tych okolicznościach organ uznał prowadzenie postępowania za bezprzedmiotowe co stanowi przesłankę do jego umorzenia. Analiza akt postępowania administracyjnego przesłanych do Sądu prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie organu jest co najmniej przedwczesne. O ile bowiem, co do zasady, zgodzić się należy z organem administracji, że brak możliwości ustalenia pierwotnego sposobu korzystania z tych pomieszczeń nie pozwala stwierdzić, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, o tyle w okolicznościach niniejszej sprawy niewyjaśnienie tej kwestii nie mogło stanowić podstawy do uznania postępowania za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa. I tak - w pierwszym rzędzie należy podkreślić, że uszło uwadze organu, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane pismem U. i P. M., w którym domagali się oni przeprowadzenia postępowania w zakresie dopuszczalności użytkowania przez pp. K. zajmowanych przez nich pomieszczeń na pomieszczenia mieszkalne. Organ administracji - pismem z dnia 22 marca 2007r. wszczął postępowanie w sprawie "sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych" w budynku j.w. Tymczasem z treści decyzji organów obu instancji wynika, że faktycznie prowadziły one postępowanie jedynie w zakresie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji (jak i decyzji ją poprzedzającej) w żaden sposób nie odnosi się do tego czy przedmiotowe pomieszczenia, bezspornie wykorzystywane jako pomieszczenia mieszkalne, spełniają warunki, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Brak jest m.in. ustaleń odnoszących się do zapewnienia oświetlenia dziennego, warunków p.poż., zdrowotnych, higieniczno -sanitarnych i innych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz przepisów szczególnych. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w omawianym zakresie ma również podnoszona przez skarżących w skardze, a wcześniej w odwołaniu i pismach do organu okoliczność, czy faktycznie pomieszczenia te są sutereną w rozumieniu §3 pkt. 20 w/w rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z treścią tego przepisu przez pojęcie sutereny należy rozumieć "kondygnację przyziemną lub najniższą nadziemną bądź ich cześć, w których poziom podłogi w części lub całości znajduje się poniżej poziomu projektowanego lub urządzonego terenu lecz co najmniej od strony jednej ściany z oknami poziom podłogi znajduje się w więcej niż 0,9 m poniżej poziomu terenu przyległego do tej strony budynku". Z protokołu oględzin robót budowlanych z dnia 15.11.2006r. wynika, że poziom podłogi pomieszczenia opisanego w tym protokole znajduje się 0,96 m poniżej terenu przyległego do budynku. Analiza przepisu §3 pkt. 20 wskazuje, że zapis taki nie wystarczy do jednoznacznego stwierdzenia czy omawiane pomieszczenie spełnia opisane w tym przepisie warunki sutereny określone w tym przepisie. Dodatkowo zauważyć należy, że powyższy opis dotyczy pomieszczenia użytkowanego, zgodnie z podziałem pomieszczeń quo ad usum, przez właścicieli lokalu nr 1 to jest M. C. i W. F., natomiast treść pisma skarżących wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy przede wszystkim możliwości użytkowania na cele mieszkalne pomieszczenia pozostającego w posiadaniu właścicieli lokalu nr 3 to jest pp. K.. W konsekwencji zatem organ nie ustalił czy przedmiotowe pomieszczenia (co do których wszczął postępowanie) użytkowane jako pomieszczenia mieszkalne są faktycznie sutereną i czy mogą być przeznaczone na pobyt ludzi. Brak ustaleń, już tylko w tym zakresie, skutkuje uznaniem przez Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77§1, 80 i 107§3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero jednoznaczne ustalenie, że nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń na cele mieszkalne oraz że pomieszczenia te spełniają warunki pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi mogłoby skutkować uznaniem postępowania za bezprzedmiotowe i jego umorzeniem. W niniejszej sprawie brak jest tego rodzaju ustaleń. Nie może także ujść uwadze, że organ nie wyjaśnił należycie sprawy również w zakresie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia [...]WINB powołał się jedynie na inwentaryzację budowlaną przedmiotowego budynku wykonaną w 1961 r. przez M. oraz oświadczenie pp. K., zgodnie z którym w opisany sposób wykorzystują pomieszczenie od 1982r. kiedy to stali się jego współwłaścicielami. Z powołanej dokumentacji faktycznie nie wynika, w jaki sposób były wykorzystywane wówczas przedmiotowe pomieszczenia. Brak jest jednak w aktach sprawy informacji ażeby organ poczynił jakiekolwiek starania w kierunku wyjaśnienia tych kwestii. I tak w szczególności w aktach administracyjnych znajduje się pismo skarżących z dnia 8.09.2008r. w którym organ powołuje się na inwentaryzację, znajdującą się w Wydziale Architektury Urzędu Dzielnicy M.., sporządzoną przez K. K. oraz dokumentację, w której znajduje się pismo z 1987r. pp. K. o wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania omawianego pomieszczenia z gospodarczego na użytkowe (działalność poligraficzną). Żaden z tych dokumentów nie został dołączony do akt, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej nie odnosi się do tych dowodów. Natomiast zgodnie z wyrażoną w art. 15 i 138 kpa zasadą dwuinstancyjności organ administracji -w wyniku złożonego odwołania ma obowiązek ponownie rozstrzygnąć sprawę, nie może poprzestać na ocenie prawidłowości rozstrzygnięcia przez organ niższej instancji. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem w/w zasad postępowania. Obowiązkiem organu było bowiem należyte wyjaśnienie okoliczności sprawy i odniesienie się do zarzutów odwołania i przedstawionych dowodów. Art. 107§3 kpa stanowi wszak - co zostało wyżej wskazane, że uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wyjaśnienie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera tych elementów. Trafny jest także zarzut skarżących, że nie zostały poparte żadnymi dowodami ani szczegółowymi wyjaśnieniami twierdzenia organu, że zmiana funkcji pomieszczeń nie pociągnęła za sobą zmian warunków bezpieczeństwa p.poż. i in. Reasumując - Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji wezmą pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną to jest uzupełnią postępowanie dowodowe o wskazane dokumenty, a następnie ocenią czy doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń a jeżeli nie, czy pomieszczenia te spełniają warunki na pobyt w nim ludzi. Nie może przy tym ujść uwadze organu, że wniosek U.P.M. z dnia 28.08.2006r. dotyczył pomieszczenia użytkowanego przez pp. K. natomiast wszczęto postępowanie w sprawie "sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych". Wprawdzie przepisy Prawa budowlanego dopuszczają prowadzenie -w ramach nadzoru budowlanego - postępowania z urzędu jednakże obowiązkiem organu jest jednoznaczne określenie zakresu prowadzonego postępowania. Z pisma z dnia 22.03.2007r. wynika bowiem, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu a przedmiot postępowania zdaje się wykraczać poza zakres wniosku skarżących. Mając powyższe na względzie - na mocy art. 145§1pkt. 1 lit. c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak na wstępie. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.